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一、盐城原有农村养老保险和新农村养老保险基本情况
（一）盐城原有农村养老保险基本情况。截至2007年，盐城农村人口560万，占全市人口的70%，是江苏农村人口比例和总数最高的地级市（江苏省农村人口60岁以上人口571万，占农村人口总数的17.4%）。
截至2005年底，全市参保人数114.34万人，领取养老金人数3.01万人，其中征收农村养老保险费3，799.67万元，比上年净增483.04万元，当年基金总支出1，810万元，累计结余6.23亿元。全面开展了被征地农民基本生活保险工作，全市已有5.8万名被征地农民享受基本生活保险待遇。
2006年底全市参保人数116.66万人，比上年增长2.03%，领取养老金人数4.17万人，比上年增长38.5%，其中征收农村养老保险费4，596.4万元，比上年净增796.73万元，当年基金总收入6，127.5万元，基金总支出1，921.36万元，累计结余6.63亿元。全面开展了被征地农民基本生活保险工作，全市已有6.63万名被征地农民享受基本生活保险待遇。
（二）盐城市新农村养老保险基本情况
1、盐城新型农村养老保险实施情况。2008年盐城积极构建新型农保制度，建立个人缴费、集体补助、政府补贴多元筹资机制，在苏北率先实现新型农保制度全覆盖。2008年底，全市参加农村养老保险人数119.64万人（其中11.02万人参加新型农村养老保险），比上年末增加0.54万人，领取养老金人数5万人，比上年增加0.04万人，基金总收入2.59亿元，同比增长194.3%，基金总支出0.78亿元，同比增长39.3%。
2008年按照“扩大试点、整体推进”的思路进一步推进新型农村社会养老保险工作，积极实施新型农保“431”工程，即选择在盐都区、亭湖区、建湖县、滨海县4个县（区）、30个乡镇、100个村中重点推进新型农村社会养老保险制度试点工作。
2、“盐城模式”农村养老保险的核心。“盐城模式”的农村养老保险的核心是从重点村庄和重点人群突破，采取个人交费、集体补助、财政补贴相结合的保险方式（其中个人交纳40%、村集体补助40%、市县财政补贴20%）。这对经济欠发达地区有一定的借鉴意义。2003年盐城出台了《关于加强全市农村社会养老保险工作的意见》，确定小康示范村和富裕村等地方和乡镇企业职工、村组干部、失地农民、农村老党员、伤残疾人、军人家属、乡村医生、农村计划生育人口以及有稳定收入的富裕户等为重点对象，待条件成熟后向广大农民逐步推进。目前，纯农户参保可按当地农民一年的纯收入为缴费基数，最低比例设定为10%，参保人达到退休年龄后，按15年平均标准逐月领取养老金，15年以后仍健在者可继续领取。
（1）新型农村养老保险的五大特点。2008年是盐城新型农村养老保险工作“四有”示范村建设的探索起步之年。主要有五大特点：一是制度实现全覆盖。市和各县（市、区）政府都出台了新农保《指导意见》、《实施办法》或《暂行办法》，在苏北率先实现了新农保制度全覆盖；二是试点目标超预期。全市9个县（市、区）、131个镇、1，056个村建立了新型农保制度，超额完成了“431”工程目标任务；三是基金征缴创新型高。盐城市政府专门召开新型农保推进会议，在短短两个月的时间里，全市新增新型农保基金1.2亿元，全年实现征缴基金2.58亿元，创造了盐城农保有史以来，基金征缴量的重大突破；四是“即征即保”超省标。盐城被征地农民社会保险的覆盖率达95%以上，超过省厅考核目标的3倍。全市有10.16万名被征地农民纳入了基本生活保险，累计发放保险资金4.5亿元；五是管理服务上水平。各级农保经办机构坚持简化流程、优化服务，规范新型农保业务的全程管理，实施阳光操作。
（2）新型农村养老保险运作方式。《盐城市建立新型农村社会养老保险制度》规定：有盐城市户籍，从事农林牧渔业等农业生产，男18周岁至60周岁、女18周岁至55周岁的农村居民，都属于新型农村社会养老保险制度的覆盖对象。
（3）盐城市新型农村养老保险将进行的“三个突出”以及明确“三大目标”。盐城市新型农村养老保险将进行的三个突出：一是突出重抓农村，主动服务农民。突出重抓农村，服务农民，逐步实现农民“四有”目标，是围绕党委、政府中心工作，解决“三农”问题，打破二元结构，让农民真正享受改革开放成果的一项重要举措，必须抓好做实；二是突出“四有”示范村建设。确立立足农保、跳出农保、发展农保的工作理念，把推进“四有”示范村建设作为新农保工作的延伸和拓展。大力实施“十村示范、百村试点、千村推广”工程，将劳动保险政策服务全面向农村延伸，积极探索农村劳动保险新模式；三是突出经办能力建设。认真组织好现有干部的业务和能力培训工作，着力提升干部综合素质。将市场化运作作为财政投入的必要补充，加快探索组建新农保扩面队伍，调动、发挥一切积极因素，多种形式激励新农保的扩面工作，确保新农保工作“有人办事、有钱办事”。
盐城新型农保的三大目标：一是推进新型农村养老保险制度全覆盖工程。全市所有乡镇新农保制度的覆盖率达100%，全市村（居）新农保制度的覆盖率达40%，其中，响水县、滨海县、阜宁县、东台市分别为30%，大丰市、亭湖区、盐都区、建湖县、射阳县分别为50%。全市征缴新农保基金2.2亿元，新增新农保参保10万人，老农保转接新农保15万人；二是推进“十村示范、百村试点”工程，努力实现符合参加企业养老保险或新型农村养老保险条件的村民参保率达60%以上，积极促进新型农村建设；三是按照征地、补偿、保险“刚性进保”要求，实行“即征即保”，先行地区“先保后征”，扎实做好被征地农民社会保险工作，全市被征地农民社会保险覆盖率达95%。
二、盐城实施农村养老保险过程中的问题
（一）缺乏社会保险应有的强制性。社会保险的基本特征是国家立法、政府强制组织实施《盐城市建立新型农村社会养老保险制度》规定政府组织、引导与农民自愿相结合，没有体现社会保险的强制性特征，难以形成制度。
（二）背离了社会保险的属性。现有的农村社会养老保险制度的保险费筹集和待遇支付与商业保险相似，体现不出社会保险的社会性和优越性。在资金筹集上，虽然提出国家、集体和个人相结合，但强调重点是“个人交纳为主”，在实际操作中由于当地集体经济基础薄弱，集体补助只能是一句空话，政府主要是政策扶持，农村社会养老保险实质上变成了完全个人交费。由于弱化了政府应承担的责任，农村社会养老保险实际上已不是一个严格意义上的社会保险行为。如，《盐城市建立新型农村社会养老保险制度》规定：当地县（市、区）财政按个人缴费额给予10%～20%的补贴，有条件的镇财政、村集体经济组织按个人缴费额给予5%～10%的补助。县、镇（村）两项相加原则上不低于20%。
（三）存在“保小不保老”问题。从养老金的现实支付和对农村老人的供养中让农民体会到参保的实效。现在我国的农村社会养老体系存在着“保小不保老”的严重倾向，《盐城市建立新型农村社会养老保险制度》规定：有盐城市户籍，从事农林牧渔业等农业生产，男18周岁至60周岁、女18周岁至55周岁的农村居民，都属于新型农村社会养老保险制度的覆盖对象。这一规定使得制度实行时年龄超过60周岁的老年人无法参保。从参加村养老保险的人员结构看，也主要以中青年人为主。同时，早期参加农村社会养老保险的农民，有的已经到了退休年龄，但缴纳的养老保险费少，时间短，退休后养老金很低，根本起不到保障基本生活的作用。
（四）养老保险基金保值增值困难。《盐城市建立新型农村社会养老保险制度》规定：参保人员个人账户的储存额利率按照人民银行同期公布的城乡居民一年期居民定期存款利率执行。但是，受利率连续下调及通货膨胀等因素的影响，农村养老保险基金要保值已经相当困难，更不用说增值。
三、针对盐城市农村养老保险制度的对策思路
（一）对参保农民给予中央和省市县三级配套财政补贴。盐城市农村常住户中，农业生产经营户占总户数的92.15%，其中纯农业生产经营户比重过高，占总户数74.22%；非农业生产经营户占总户数21.05%，其中纯非农业生产经营户比重过低，只占总户数的3.12%。盐城农村中，大多数农民对土地有很强的依赖性，由于地少人多，农民从土地中可以获得的收入很有限。因此，对参加农村社会养老保险的农民给予中央、省、市、县配套财政补贴很有必要。
（二）因地适宜地发展新型农村养老保险制。十七届三中全会明确提出，贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续，加快健全农村社会保险体系。维护广大农村老年居民的基本生活条件，使其老有所养，是农村社会养老保险制度建设的必然要求。为确保农村居民社会养老保险全覆盖，必须根据不同地区的发展水平、不同人群的农村养老方式、不同区域农村养老保险水平的现状，来进行分类设计和分步实施，建立与地区经济增长非均衡战略相适应的农村养老非均衡保险制度。
（三）加快新型农村养老保险制度立法保障。加快新农村社会养老保险立法进程是关系到农村养老保险的可持续性和农村养老保险基金保值增值的一个根本性问题。为了保证农村养老保险制度正常运行，建议在目前修改《中华人民共和国社会保险法（草案）》的同时，拟定《农村社会养老保险条例》，以法律形式明确诸如农村养老保险制度应遵守的原则、主要内容、管理体制、资金来源、支付标准、基金的运营情况、农村养老保险制度的监督及相关部门的责任等。这样增强了盐城新型农村养老保险的强制性，有利于它的稳定实施。同时，对于“保小不保老”问题，可以针对这类人设计附加政策，提供低一个级别的保障。
四、结论
随着社会经济的发展，逐步消除城乡差距和社会养老保险制度的不公平待遇，建立与城镇基本养老保险制度接轨，城乡一体的国民基本养老保险制度将是我国社会养老保险制度的发展趋势。而且当前，中央提出建设社会主义新型农村，农村养老是新型农村建设必须迈过的“一道坎”。盐城从老农村养老保险转到“盐城市模式”的新型农村养老保险，体现了与时俱进的思想。新型农村养老保险制度强调了：从重点村庄和重点人群突破，采取个人交费、集体补助、财政补贴相结合的保险方式。这对经济欠发达地区有一定的借鉴意义。
（作者单位：山西财经大学）
主要参考文献：
[1]张建伟，胡隽.最高农民的养老保险制度.中央财经大学学报，2008.2.
[2]郭印，印慧宁.江苏农村养老保险制度建议.新华网，2008.6.2.
[3]盐城市人民政府关于建立新型农村社会养老保险制度的意见.（盐政发［2008］164号）.盐城市劳动和社会保险局.
[4]盐城市召开全市农村养老保险工作会议.盐城市劳动和社会保险局，2009.3. |
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