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提要 近几年，我国城市商业银行发展迅速，已成为银行业中一支重要的生力军。基于城市商业银行自身的局限性及适应新形势的需要，根据内部控制基本理论，建立健全内部控制机制是广大城市商业银行生存和发展的关键。
关键词：城市商业银行；内部控制；会计信息
中图分类号：F83 文献标识码：A
一、商业银行内部控制理论
（一）内部控制的概念。内部控制是指由企业董事会（或者由企业章程规定的经理、厂长办公会等类似的决策治理机构）、管理层和全体员工共同实施的、旨在合理保证实现企业基本目标的一系列控制活动。它由五个基本要素组成，包括内部环境、风险评估、控制措施、信息与沟通以及监督检查。内部控制的一般方法通常包括职责分工控制、授权控制、审核批准控制、预算控制、财产保护控制、会计系统控制、内部报告控制、经济活动分析控制、绩效考评控制、信息技术控制等。
（二）商业银行内部控制研究。商业银行内部控制理论是在内部控制理论的基础上建立的。美国COSO报告是企业内部控制研究的基础和标准，其1998年版的报告，注意力集中于商业银行内部控制框架，而2004年版的COSO报告则将内部控制作为银行全面风险管理的子系统。同时，作为跨国银行监管的权威机构，巴塞尔委员会始终贯彻内部控制的精神，在参照了美国COSO在2004年的报告的基础上，针对银行失败的教训，颁发了《银行组织内部控制系统框架》。该框架系统地评价了银行内部控制体系的指导原则，它是商业银行内部控制研究的突破。
在我国，针对商业银行内部控制的研究从20世纪九十年代开始，通过借鉴国际上的一些做法和经验，中国人民银行于1997年5月16日颁布了《加强金融机构内部控制的指导原则》，随后于同年12月30日发布了《关于进一步完善和加强金融机构内部控制建设的若干意见》，至1998年底初步建立起我国商业银行的内部控制制度。随着金融体制改革的进一步深入，我国商业银行内部控制体系存在的不足之处逐步显现出来，因此2002年9月7日中国人民银行发布了《商业银行内部控制指引》，标志着我国商业银行的内部控制理论研究进入了一个崭新的阶段。经过几年的改进与发展，中国银行业监督管理委员会于2007年7月3日发布了新的《商业银行内部控制指引》，该指引规定内部控制是商业银行为实现经营目标，通过制定和实施一系列制度、程序和方法，对风险进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正的动态过程和机制。该指引认为商业银行内部控制的目标有四个：一是确保国家法律规定和商业银行内部规章制度的贯彻执行；二是确保商业银行发展战略和经营目标的全面实施和充分实现；三是确保风险管理体系的有效性；四是确保业务记录、财务信息和其他管理信息的及时、真实和完整。商业银行内部控制应当贯彻全面、审慎、有效及独立的原则。
二、我国城市商业银行内部控制现状
（一）城市商业银行的概念及发展现状。在我国，城市商业银行是经过中国银行业监督管理委员会批准成立的，在原城市信用社清产核资、股权评估的基础上，由总部所在地城市的企事业单位、居民和地方财政投资入股组成的自主经营、自负盈亏、独立核算的地方性股份制商业银行。城市商业银行的规模较小，业务主要集中在某一个地区，重点为该地区的中小企业及城市居民服务。
自1995年初第一家城市商业银行—深圳城市商业银行建立以来，我国的城市商业银行经过十几年的发展逐渐成长壮大起来。特别是近年来，城市商业银行在监管部门的政策引领和地方政府的支持下，通过自身的努力，经受住了金融危机的冲击，逐渐成长为我国金融领域中一支充满活力、具有竞争力的生力军，为助推我国国民经济发展、扶持小企业成长壮大做出了重要贡献。截至2009年末，全国共有城市商业银行140多家，总资产规模达5.68万亿元，存款规模达4.65万亿元，贷款规模达2.89万亿元，对中小企业贷款余额超过1.38万亿元；其中，小微企业贷款余额达到7，155亿元，较2008年初增长了42%。全国城市商业银行不良贷款376.9亿元，比年初减少108.8亿元，不良贷款率为1.03%，拨备覆盖率达182.23%，平均资本充足率达到12.96%，各项监管指标均达到历史同期最高水平。由于监管政策的放宽，城市商业银行突破了地区性的限制，截至2009年底，共有34家城市商业银行设立了119家分行。扩张后的城市商业银行盈利能力显著增强，身处第一梯队的一些大型城市商业银行的盈利能力已经实现了对股份制银行的赶超。随着北京银行、宁波银行和南京银行的成功上市，我国城市商业银行的发展呈现出一片良好的态势。
（二）我国城市商业银行内部控制中存在的问题及原因分析。虽然我国城市商业银行的发展态势处于良好的状态，但由于建设初期银行的大部分职能是在融合地方组建过来的信用社、处理信用社时期形成的不良资产和存贷款纠纷，组织架构比较复杂，管理水平参差不齐，规章制度长短不一，人员素质高低不同。银行内部控制系统在构建中仍处于探索和调整过程，控制风险与控制不足并存，在内部控制中仍存在以下问题：
1、内部控制环境不合理。我国城市商业银行是在原城市信用社的基础上由地方政府、中小企业发起而设立的，地方政府直接或间接持股比例普遍较高。据统计，地方政府在城市商业银行中平均持股比例为32%，最高的达到60%。地方政府“一股独大”，股东之间缺乏权力制衡，同质的股权结构降低了银行的组织和运行效率，严重危害城市商业银行的安全和发展。内部人控制现象普遍存在，不能形成有效的约束机制，从而形成关联交易风险和道德风险。
在治理结构方面，虽然一部分城市商业银行建立起“三会一层”的架构，但实际上股东大会、董事会、监事会的分工协作、职责边界并不清晰，甚至存在越位现象。目前的城市商业银行董事基本上是按股份大小为标准推选出来的人员组成，他们大多缺乏现代金融和管理方面的专业知识，决策能力较差，董事长实际上代替了董事会。监事会形同虚设，不能独立于董事会而对董事会和经理层进行监督。董事会专业素质的缺乏、监事会在其位不谋其政以及经理层人员的权责不对称给我国城市商业银行的发展埋下了隐患。
2、目标设定不明确。随着监管条件的放宽与自身实力的增强，城市商业银行有机会涉足原先不曾参与的领域。然而，如果没有清醒准确地认识到自身的优劣势，不能科学合理地定位发展战略目标，那么盲目地扩张必定会给城市商业银行带来严重的后果。由于没有明确的目标设定，不能有效控制经营风险，在规模迅速扩张中很容易形成大量的不良资产。城市商业银行多年来定位于“中小企业的银行，市民的银行”，但事实上许多城市商业银行贷款集中度很高，不甘心只做小企业，而是模仿大银行，偏好大项目、大企业。在跨区域经营的过程中，有些银行又进一步放弃了本地的中小企业业务，而和大银行抢客户，致使市场定位混乱不清，这无疑是十分危险的。
3、内部控制措施不完善，激励机制落后。与国内股份制商业银行相比，我国城市商业银行的内部控制措施还不完善，尤其是缺乏相对健全的激励机制。大多数城市商业银行实质上依然被当作政府的附属机构，其考核指标体系的设计简单，缺乏系统性和科学性。高级管理人员基本上都是政府任命，他们的行为通常基于政治动机和个人效用最大化，而不是致力于建立健全银行的激励机制。
4、缺乏有效的信息沟通。由于国内商业银行会计制度与国际会计准则的差距，使得银行会计报表不能真实地反映银行资产、负债、利润等财务数据。目前，我国城市商业银行所能提供的会计信息无法满足管理者经营决策的需要，会计信息依然停留在核算阶段；其次，城市商业银行的“官本位”惯性和长期沿用将企业的财务指标作为经营管理者职务升迁重要依据的干部考核制度，从而使城市商业银行的信息披露总体缺乏积极提高信息质量的态度，披露的信息基本保持在符合监管要求的过关底线，透明度不高，披露信息真实性较差，存在高估资本充足率和资产质量的现象。此外，城市商业银行管理信息系统建设普遍较落后，部分银行没有覆盖全部业务流程和环节，计算机系统提供的信息基本上只能满足业务经营需要，无法为管理层的分析决策提供有效信息。
5、监督检查力度不够。监事会主要行使对城市商业银行经营管理的监督权。目前，我国城市商业银行的现状不是没有监事会，就是监事会形同虚设。监事会成员构成不合理，监事长大多是原信用社时期的工会主席或即将退休的领导，缺乏约束执行机构的手段。监事的权责不明确，没有有效的监管力。此外，我国城市商业银行内部审计的方法和手段还很落后，缺乏规范的监控手段，因其主要依靠内部力量进行内部控制，缺少外部机构的客观评价，导致监督检查流于形式，缺乏控制力。
三、解决我国城市商业银行内部控制问题的基本思路
（一）调整股权结构，明确治理结构的权责。针对我国城市商业银行国家股、国有股比重大的问题，需要推行股东多元化，改变“一股独大”的现状。因此，通过出让国家股、国有法人股、降低大股东的持股比例，引入民营资本以及外资企业入资，使得股东持股比例分散化。通过降低国有股权比例和建立多元化的股权结构，可以建立有效的内部管理和监督机制，有助于完善城市商业银行的内部治理结构。此外，城市商业银行要设立规范和完善的治理结构，即设立以股东大会、董事会、监事会、高级管理层等为主体的公司治理结构，明确各自在内部控制中的职责和权力，加强对内机构议事规则和决策程序的设计，提高“三会一层”决议的科学性，确保决策机构、执行机构、监督机构和经营层间的权责优化配置和相互制衡。同时，要确保充分发挥董事会的作用，优化董事会人员构成结构，逐步减少高管人员进入董事会的人数，增加独立董事的人数和比例，引进先进的管理理念，提高银行经营管理水平，避免出现内部人控制现象。
（二）根据实际发展合理设定目标。事实证明，真正做得好的商业银行是那些根据实际发展合理定位的银行，特别是在中小企业客户方面做得成功的银行。“城市商业银行的定位就是服务地方经济，服务中小企业，服务于城市居民，应该坚持这个定位不能变”。（黑龙江省银监局，周民源）对于地方性的城市商业银行，在向当地中小企业提供金融服务方面，具有更多的优势。首先，当地银行对当地企业的经营状况、信用情况更为了解；其次，银行本身的管理、审批链条较短，可以降低信贷成本；最后，城市商业银行比较灵活，更能适应市场的变化。如果本地资源都没有充分利用，寄望于跨区经营获得效益无疑是不明智的。虽然国家放开了城市商业银行的地域经营限制，但城市商业银行自身要冷静思考自身的优势，不能盲目扩张。条件成熟的可以适当在外地设立一些分支机构。总之，立足本地，服务中小企业，真正做成“中小企业的银行，市民的银行”，才是适合城市商业银行的目标定位。
（三）建立健全激励机制。我国城市商业银行由于股权结构的限制，很大程度上影响到银行高级管理人员经营管理的才能，所以应该更加重视激励机制的建立与健全，使银行经营者和所有者的利益一致，使经营者更努力实现银行价值最大化。因此，城市商业银行要尽快建立起包括董事会对经营管理层的绩效评价体系，体现报酬和绩效挂钩，高级管理人员的收入水平应与银行的盈利状况、内部控制等指标相符。同时，要积极探索适合银行实际的员工激励机制，建立包括薪酬、升职等激励方式，引导员工积极参与银行治理。
（四）完善信息管理系统，健全信息披露制度。首先，城市商业银行应加强基础建设，努力提高银行的信息化水平，将信息化深入到内部控制的每一个环节，尽快建立全行统一的涵盖银行全部活动的信息管理系统，提高信息管理系统的覆盖面和辐射能力。同时，应注意积累数据，建立和优化风险识别和管理系统，从而提高管理决策的效率和科学性；其次，各城市商业银行应按照相关规定和通知要求，建立和完善信息披露的工作机制，明确信息披露的主体和责任，提高信息披露质量，保证信息披露的真实性和有效性，为建立良好有效的社会监督机制创造条件；最后，城市商业银行应制定长期的信息技术发展目标，逐步完善电子信息系统的建设，促进银行信息的真实、准确、及时和获取方便。
（五）建立监管制度，强化监督力度。由于城市商业银行监管力量的薄弱，银监局应尽快建立健全银行的监管制度，保证银行内监督执行的政策基础。银行应依照法定程序招纳专业素质高、责任心强的金融优秀人才进入监事会，以便对银行的内部控制实行更好的监督。地方政府应该放开权力，减少不必要的行政干预。此外，还应充分发挥银行内部审计部门的监督职能，强化审计部的独立性和权威性，提高内审人员素质。通过内部审计独立监督和评价，促进建立健全有效的内部控制，增强科学管理和风险防范能力，督促审计对象有效履行职责，从而使银行内的监督力度得到强化，以保障城市商业银行健康安全地运行。
（作者单位：安徽财经大学会计学院）
主要参考文献：
[1]谢荣，钟凌.商业银行内部控制系统研究[M].北京：经济科学出版社，2004.
[2]薛峰庆.我国商业银行内部控制体系研究[J].金融观察，2006.6.
[3]冯培文.城市商业银行内部控制体系研究[D].北京：首都经济与贸易大学，2007.
[4]黄先鹏.城市商业银行的公司治理研究[J].北方经济，2009.2. |
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