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提要 本文分析和探讨我国国有公司财务监督体制存在的主要问题，并从经营者财务的角度设计国有公司财务监督体制基本框架。
关键词：国有公司；财务监督；财务监督体制
中图分类号：F23 文献标识码：A
一、问题的提出及研究意义
作为所有者权力的主要组成部分，财务监督权一直就是出资者用于维护自己经济利益必须掌握的重要权力。企业产权关系和组织形式的变化，财产所有权与经营管理权的分离，使财务监督权的归属与使用成为出资者维护自己资本权益的难题。在公司治理结构中，财务监督体制以及相适应的组织机构、财务监督权配置、监督程序、监督方式和方法，主要从财务收支角度监督和约束公司不同层级经营管理者财务行为，维护终极所有者和法人财产所有者的经济利益。国有公司作为一种以国有资本为主的企业组织形式，由于其在产权关系方面的先天性缺失，使政府机构成为事实上的掌管国有资本权益的代表和对经营管理者执掌财务监督权的代表。当现实中的财务监督体制不能完全有效地遏止部分经营管理者侵蚀国有资本权益时，不断改进和完善财务监督体制，加强财务监督，约束不同层级的代理者或经营管理者的财务行为，具有更加重要的意义。
财务监督体制与一定企业的产权制度相联系，它保证企业财务运行正常、既定的财务关系得以维持，是企业财务管理体制的重要组成部分。本文认为，从构成内容上看，财务监督体制是建立在一定的产权关系基础上，为了维护不同利益主体的财务利益，在企业不同财务监督层次之间，设置财务监督机构、界定监督权责、规定监督程序和监督方法的制度。
二、我国国有公司现行财务监督体制存在的主要问题
（一）缺乏对高层重大财务决策的有效监督。现行国有公司财务决策管理体制下，公司内部的重大财务决策，如投资决策、贷款决策、对外债务担保决策和企业并购或重组决策等，只要通过董事会讨论决定，即可付诸实施。在董事会开会讨论过程中，董事们常站在经营者的位置上作出决策。监事会参与现场会议全过程，履行监督职能，但监事会成员无反对表决权，只能进行事后评判式监督。从监督结果看，在国有公司重大资产流失案件中，政府部门、公司的董事会和监事会不能有效代表国有资本出资者利益进行监督。
（二）对公司高层经营管理人员违规获取个人财务利益的监督不到位。对公司高层经营管理人员违规获取个人财务利益的监督不到位表现在：现行财务监督体制对国有公司经营管理层的职位消费未设置有效的监督关卡，造成国有资本出资人的资金不是流向生产经营，而是流向少数高层人员的畸形消费；现行财务监督体制对经营管理层暗地里利用国有公司的人才、资金、产品、市场和技术等谋取个人利益的监督存有缺陷；对国有公司高层设立“小金库”，私分公款，难于实行财务监督。
（三）对经营管理者隐瞒真实信息不能及时实行有效监督。主要表现在对关联方交易、公司利润信息和信息掌握的监督三个方面。经营管理层利用会计资料生成技术，虚增业绩，特别是利用关联方交易虚构利润，蒙蔽政府职能部门和国有控股公司的相关利益人；另一方面由于会计信息生成技术原因和公司经营管理层的主导作用，国有公司年度会计报告资料在经过人为修饰后，往往变得让人难于相信，而这就造成在监督者与被监督者之间的信息不对称。
（四）国有公司年度财务报告审计委托制度不能有效维护出资者利益。国有控股上市公司财务报告的审查按照规定由社会中介组织会计师事务所承担。在现行体制下，会计师事务所等一些中介监督组织，获取业务的方式不是提高审计鉴证质量、提供可资信赖的审计报告或鉴证评估意见，而是千方百计与有权力委聘的公司经营管理层搞好关系，以此取得国有公司年度财务报告审计鉴证业务的长期委托聘用合同，造成了会计师事务所业务竞争的不正常，迫使许多会计师事务所按照公司的意思违心发表审计意见。
（五）经营管理者财务监督体制尚未成型。一方面经营管理者的财务监督目标依公司负责人的意志而转移，因而缺乏规范的财务监督目标。有些公司，在负责人或经营管理层变更后，对财务监督的取向及由此带来的财务监督机构的职能、任务和权限界定随之变化；另一方面在内部财务监督问题上，部分国有公司没有把切实维护法人财产所有者利益或公司整体利益（以下简称法人财产所有者利益）作为设计监督体制的重要目标，也没有拟订相关制度予以保障。
三、国有公司经营者财务监督体制的设计框架
出资者财务和经营者财务已成为财务管理理论的重要内容。从上世纪九十年代开始的出资者财务和经营者财务的研究，已经成为财务理论界共同关心的事。在财务管理理论方面，已基本认同出资者财务和经营者财务两个理论分支。在出资者财务理论中，财务监督理论作为其重要组成部分已经确立。在经营者财务理论中，财务控制理论也为共同认可，对于经营者财务监督问题，理应给予明确肯定。本文仅对经营者财务监督体制进行框架设计。
（一）组织机构。经营者财务监督体制的组织机构是内部机构。在国有公司冗长的委托代理链中，除了最初的委托人（全体人民或股东）到最终的代理人（资产的使用者或经营者）外，中间的委托人或代理人都具有双重身份，既是委托人又是代理人。这种委托代理链决定国有公司内部财务监督组织机构的双重身份：其一为公司总部的财务监督组织机构具有出资者监督和经营管理者监督双重身份。主要表现在拥有法人财产所有权、经营管理权和财务监督权的公司总部，他们是下一层级的监督权力机构，必须成为出资者财务监督指令的执行机构。而作为公司的经营管理高层，具有相对独立的经济利益要求，时时不忘从其本身利益角度，实行一定范围内以其利益为主的财务监督行为。在目前的条件下，国有公司内部财务监督组织机构具有双重身份，这是我们必须面对的现实；其二为公司内部不同层级财务监督组织机构具有监督权力机构和执行机构双重身份。根据委托代理理论，上一层级的财务监督组织机构既是下一层级监督组织机构的权力机构，又是上一层级监督指令的执行机构。从公司财务监督运行的实践看，公司内部每一层级的财务监督组织机构都具有这种双重身份。因而，国有公司经营者财务监督体制的组织机构主要有：
1、董事会及其办事机构。董事会作为公司经营管理最高层，是公司法人财产所有权的代表者和拥有者，掌管公司的重大战略决策、经营管理决策和财务决策等权力，理所应当是经营者财务监督体制的最高监督权力机构。从接受政府的委托角度看，董事会扮演双重角色，要代表出资者在公司履行监督职能，同时又要代表经营管理者在公司履行监督职能，这是两种财务监督体制相互交叉的重要连接点。在对公司进行经营管理时，既要利用出资者赋予的权力，监督公司经营管理执行层维护国有资本权益，又要作为经营管理最高层，监督经营管理各层努力工作，满足公司全体员工的利益需求。董事会下设哪些履行经营管理者财务监督职责的办事机构，直接与公司治理结构有关。目前，尚无公认的模式可以照搬，需根据公司不同情况而定。
2、总经理及其班子。在国有公司中，总经理及其班子负责日常的经营管理，负有监督下属严格执行公司各项财务决策的职权。总经理作为执掌公司日常经营管理权的高层人员，需要从公司整体角度，规划财务运行和财务监督，配备专门负责财务工作的副总经理或总会计师，考虑所属财务机构的设置和财务人员的安排，并通过制定公司内部的财务制度，规范财务收支，给财务监督机构提供监督依据。
3、隶属总经理及其班子的专门财务监督部门。公司财务部门是隶属总经理及其班子的专门监督部门，主要负责公司日常财务事项的操作和处理，同时负有对公司日常财务收支进行监督的职责。
4、公司职能部门和子（分）公司的财务机构。从国有公司治理结构层次看，职能部门、下属子（分）公司是否设置财务机构，由公司经营管理层确定。一般来说，层级较多的国有公司，都采取下设财务机构的分散核算形式。因此，这些财务机构同时又是监督机构，要执行公司年度预算和上层财务指令，对其管辖范围内的财务事项实行监督。
5、其他专门监督机构。主要是公司内部的一些非专职从事财务检查监督工作的组织机构。
（二）监督程序。经营者财务监督体制的监督程序与公司日常财务管理活动结合在一起。表现为从上到下的层级监督，其顺序是：公司最高层董事会发布财务决策指令和财务监督指令；总经理及其班子接受董事会指令、向下发布具体实施指令并负责组织实施；总会计师接受指令、向财务机构发布监督指令；财务部接受指令、向下属财务机构发布指令，进行财务收支的日常监督和定期检查；子（分）公司派出财务机构或委派财务负责人接受指令，进行日常监督和定期检查。
经营者财务监督体制的监督程序与公司内部的委托代理关系密切相关。一般来说，从上到下，层层进行监督是常用的监督程序。但是，有时为了工作需要，公司高层监督权力机构可以越级直接对不同层次职能部门和子公司或者分公司等下属进行检查监督。
（三）运行方式。一般来说，出资者财务监督体制所用的监督方式，在经营者财务监督体制中都能使用。不同的是，经营管理者比较喜欢采用直接派员对所属职能部门和子公司（分公司）进行事中监督。这表现为在公司内部实行会计委派制，派出财务机构或会计负责人，对内部各单位的财务行为进行现场监督，使下属财务活动尽可能置于高层的控制之中。
国有公司内部会计委派制，根源于在不同经营管理层之间的利益不对称和信息不对称，从而不能完全避免下层经营管理者的道德风险和逆向选择。由于委托代理关系在不同层次的经营管理者之间，同样存在类似于所有者与经营者之间的“内部人控制”现象。实行内部委派会计制度，可以防范下属经营管理者发生损害公司整体利益的行为，保证经营管理者财务监督体制的运行不偏离高层意志。从现实角度看，实行内部会计委派制度，下属会计人员相对独立，不受下属单位经营管理者的约束，有利于委派会计挺直腰杆站在公司整体利益立场上，对下属单位的财务收支进行监督，规范下属单位及其经营管理者的财务收支行为，有利于公司资金的整体调度和使用效益，实现公司整体财务目标。
（作者单位：1.山东省建设发展研究院；2.山东省城乡建设勘察院）
主要参考文献：
[1]李敬国.论国有企业的财务监督机制与制度设计[J].经济师，2008.8.
[2]曲东华.浅议国有企业财务监督[J].辽宁广播电视大学学报，2007.4.
[3]徐赫.加强国有资产监管的新举措[J].财务与会计（理财版），2007.9. |
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