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提要 本文通过分析我国住房公积金制度运行现状和存在的问题，提出全国统一管理、调整公积金贷款政策、住房公积金证券化等三项措施建议。
关键词：住房公积金；REITs；完善体系
中图分类号：F407.9 文献标识码：A
住房公积金制度是国家用法律手段、经济手段和行政手段对住房基金进行强制储蓄，并由政府集中支配定向用于住宅建设和住宅融资的管理制度，它具有社会性、互助性、保障性、政策性的特点，是我国社会保障体系的重要组成部分。我国住房公积金政策始于1991年，最初制度是在商品房市场不发达、住房信贷不发达的背景下建立起来的，其目的是解决城镇居民住房问题。然而，当今住房公积金制度实施的前提已经不复存在，加之住房公积金制度运行过程中暴露了多种问题，住房公积金制度的存在和发展受到了公众质疑。
一、住房公积金制度运行中面临的问题
（一）我国公积金制度覆盖面不够大。国务院2002年3月24日修订版《住房公积金管理条理》规定，住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工缴存的长期住房储金。在建金管［2005］5号《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》中又规定，有条件的地方，城镇单位聘用进城务工人员，单位和职工可缴存住房公积金；城镇个体工商户、自由职业人员可申请缴存住房公积金。虽然政策上扩大的了公积金制度的覆盖范围，但是实际操作中由于并没有对城镇单位聘用进城务工人员、城镇个体工商户、自由职业人员的公积金缴存做强制性的规定，因此许多地区仍然是将这一群体排除在公积金制度之外的。另外，对于很多企业特别是一些私营企业，他们把公积金看成是对企业的一种负担并不把为职工缴存公积金当成一种义务，有些企业是能不开户就不开户，能迟缴就迟缴，能少缴就少缴。在当前就业形势严峻的情况下，甚至有些企业在招聘的过程中会明确告知不为员工缴存住房公积金。资料显示，截至2009年9月，我国个体私营企业从业人员达到1.5亿，其中城镇新增就业的90%以上都是私营企业解决的，而这部分人正是最需要解决住房问题的人，是公积金政策应该要倾向的中低收入家庭，而现实中他们却排除在住房公积金制度之外，这不能不让人深思。
（二）新形势下低收入家庭不能或者仅能获得极少的公积金贷款。当前的中国，面临两方面的新形势，一是人口迁移和流动的规模日益增长，在城市化进程较快的地方，以北京为例，每年新增54.3万，其中70%是流动人口；二是八十年代婴儿潮所产生的适婚人口增加。有研究证明在未来15年是我国经济社会发展的“人口红利”时期，婚龄人口对于住房的刚性需求将会持续增加。这样，新增迁移人口与适婚人口重叠，构成住房的刚性需求，也构成了低收入家庭的主体。然而，这部分刚性需求主力往往不能受惠于住房公积金政策，原因有二：一是住房公积金贷款实际可贷额度要根据职工还款能力、实际缴存情况等因素计算确定，对于刚性需求者而言，他们收入相对比较低，缴存时间短，所以他们能够享受到的公积金贷款并不多；二是封闭运行的规定使得公积金不能跃出各自的行政区域，目前仅有为数不多的几个省支持住房公积金异地贷款，而且还仅是省内支持，因此想跨省利用公积金贷款买房是不可能的。这样，在人口迁移规模日益扩大的背景下，往往出现这种情况，即使分处两地的父母想支持子女购房，却不能有效利用自己的住房公积金贷款，或是工作在一个城市，想定居于另一城市的人不能使用住房公积金贷款购买拟居住地的房子。住房公积金制度本是为解决低收入家庭住房需要而设立的，因此贷款利率相对较低，但最终反而是一部分收入较高的家庭能获得较大额度的公积金贷款，而真正的低收入家庭反而只能去寻求利率较高的商业贷款，不免会遭受劫贫济富的质疑。
（三）公积金归集难，运行效率不高。正如前文所说，公积金覆盖面有限，很多群体排斥在公积金政策之外，即使公积金政策覆盖之下的企业也存在迟缴少缴的情况，并且在就业压力巨大的今天，政府公积金归集压力不及解决就业压力和GDP增长压力，因此对于公积金的缴纳没有强制性措施，随意性很大，甚至有的地方政府还以不缴纳住房公积金作为招商引资的优惠条件。作为缴纳主体职工而言，不少职工的住房已伴随着城市化进程，有了较大的改观，他们对将每月强制缴纳住房公积金用于“互助”其他未解决住房困难的职工的兴趣已不大。这些因素交替作用，便造成一个现象，即全国大部分地区住房公积金的归集率都在60%以下。而与之形成鲜明对比的是，公积金贷款需求过猛，大大超出各个城市住房公积金中心的资金供应能力。不少城市纷纷出现了“存贷倒挂”、资金严重供不应求，产生“流动性紧缺”问题。
由于目前公积金短期贷款利率低于其在银行沉淀所采取的存款利率，所以公积金存在惜贷现象，另外，由于公积金投资渠道单一除了发放贷款就只能投资国债，作用发挥不够充分，因此公积金运行效率不高，研究表明全国公积金的使用率为58%，大部分在30%～40%之间。
（四）公积金运行存在安全隐患。住房公积金运行的安全隐患主要来自于以下几个方面：一是管理中心的职能定位模糊。住房公积金管理中心“不以赢利为目的的独立的事业单位”的法律定位，与其实际负责公积金的运作、保值和核算等职责不对称，难以具备独立承担公积金存款支付、贷款呆账等金融风险的能力，也难以承担住房公积金经营风险；二是一些地方由于行政干预和缺乏行之有效的监控措施，或者挪作他用，或者作为普通资金来源对企业发放贷款盲目审批，导致资金缺口越来越大，不仅严重影响职工住房抵押贷款及职工购房和支付离退休职工公积金的资金来源，形成了兑付风险，而且因违规的资金使用形成了“历史遗留问题”，严重影响了资金使用效益的正常发挥，挤压了住房公积金安全运作的空间。
二、住房公积金制度改进措施建议
针对公积金政策实施中暴露的各种问题，结合当前的形势和政策，很有必要对制度进行改进，因此提出以下建议：
（一）住房公积金应打破封闭运行，在全国范围内实行统一管理、统一制度。由于现有住房公积金政策要求公积金必须在每个行政区内封闭运行，因此出现了住房公积金使用的不平衡现象，因此在全国范围内实行统一管理很有必要。所谓统一管理，就是建立一个全国性的资金调度中心，以利率作为调控杠杆，实现住房公积金全国流通，这样既能有效改变过去那种一部分城市对住房公积金“轮候”使用，另一部分城市住房公积金被闲置的不平衡现象，最大限度地提高全国的住房公积金使用率；同时，也能消除因分散管理带来的风险，从而提高全国住房公积金的风险防范能力。
（二）明确公积金制度目的，调整公积金贷款政策，扩大受益群众的范围。公积金制度具有保障性特点，解决住房困难的城镇家庭，因此解决中低收入家庭住房问题是本制度的根本目的，因此一方面要杜绝惜贷现象，对于购买自住、小户型、低总价的低收入家庭，应提供更加优惠的贷款利率，要进一步创新、丰富贷款品种，使其充分发挥政策性、保障性金融的作用，加大公积金抵押贷款力度，重点支持经济适用住房建设。同时，鉴于当前房价仍然过高，住房公积金个人贷款购房力度不强，建议进一步调整住房公积金贷款政策，多为买房人创造条件，增强城镇居民住房公积金贷款购房能力；另一方面要加大归集力度、加强对非公有制企业的渗透，扩大公积金制度的覆盖面，使其真正服务于大众，而非成为公务员、事业单位及大型国有垄断企业职工的专有福利。同时，通过制度设计和完善，防止一些高收入企业和垄断行业的员工以公积金为避税和享受高福利的通道。
（三）推行公积金证券化，明确公积金中心职能，提高公积金运作效率。正如前文所述，公积金社会性、互助性、保障性、政策性的特点使得某些已有住房的职工失去对公积金缴纳的热情，因此在吸纳公积金缴纳的时候，必须采取一定的激励措施。可以吸取房地产投资信托基金（REITs）的经验并加以改良和运用。REITs是一种以发行收益凭证的方式汇集特定多数投资者的资金，由专门投资机构进行房地产投资经营管理，并将投资综合收益按比例分配给投资者的一种信托基金。目前已有一些城市在保障性住房建设上引进REITs，继天津之后，北京和上海已经准备了几种不同版本的REITs试点方案。而海南亦开展了保障性住房REITs的方案准备。可以看出，相关城市和部门已经在保障性住房建设和REITs的结合上做了试水性的工作，住房公积金的一大重要功能便是解决保障性住房的建设资金来源，同时住房公积金本质上又是一种基金，因此在功能和本质上和REITs有重合之处，可以吸取REITs的成立和运作经验，建立“谁缴存，谁获利”的公平住房金融制度，逐步提高公积金缴纳率，扩大公积金缴纳人员范围，扩大资金来源，并建立稳定的公积金存款利率机制，减少利率风险，提高广大职工缴纳公积金的积极性，逐步实现公积金的证券化。当然，前提是需要对公积金中心在整个资金运作过程中所扮演的角色、承担的风险作出明确的界定，理清公积金中心、银行、储户、地产开发商之间的关系，同时也要建立健全监督审计机制，确保资金不挪用，对公积金储户的利益负责。
（作者单位：重庆大学建设管理与房地产学院）
主要参考文献：
[1]陈杰.住房公积金的流动性危机[J].中国房地产，2010.2.
[2]包宗华.住房公积金制度负重前行[J].瞭望，2006.11.
[3]项风华.住房公积金应实行全国统一管理[J].中国房地产，2009.10. |
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