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提要 本文在明确事业单位内部控制制度内涵的前提下，对我国目前事业单位内部控制存在的问题进行分析，并提出相应的对策，以保证事业单位内部控制制度的有效运行。
关键词：事业单位；内部控制；对策
中图分类号：C93 文献标识码：A
一、事业单位内部控制制度的含义
我国的事业单位，是指为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织，主要有服务性、公益性、知识密集性等特征。事业单位在各类社会组织中是较为活跃的一部分，其组织形式、服务手段、人员结构、活动方式等，会随着经济社会的发展和各项体制改革的深入，不同程度地发生相应的变化。
事业单位内部控制制度是指事业单位为贯彻执行所制定的各项管理政策，增进会计数据的真实性，保护国有和公共资产的安全和完整，提高服务经济效益，促进事业单位良好地运转，而在事业单位内部所采取的组织规则和一系列的调节方法及措施，涉及事业单位的控制环境、风险评估、监督决策、信息与传递以及自我检测等方面，是管理与控制财务的一项非常重要的基础工作。事业单位内部控制的目标，最根本的是保护国有财产、检查有关数据的正确性和可靠性、提高社会服务效率和效益、贯彻既定的管理方针等方面。事业单位设计一套操作性强、系统完整、规范合理、行之有效的内部控制制度，并有效实施是其改革的有力保障。
二、事业单位内部控制存在的问题
（一）事业单位内部控制缺乏统一的标准和规范。迄今为止，我国还缺乏一套对事业单位行之有效的内部控制指导性规范。现阶段几乎所有事业单位的内部控制都参照财政部制定的《内部会计控制规范》，该规范虽然在基本理念、原则、方法等方面适用于行政事业单位，但其设计思路主要针对企业，对事业单位的针对性与适应性相对较弱。实际上，大部分事业单位没有书面成文的内部控制制度，只是以一般财经规章制度代替内控制度，凭经验加以简单的控制，仅就其开支范围、标准加以限制，对业务流程控制过于简单，出现问题时缺乏统一规范的处置依据和标准。
（二）事业单位内部控制意识淡薄。许多事业单位对内部控制缺乏基本的了解，对建立健全内部控制的重要性和现实意义认识不够，加上事业单位资金来源比较单一，资金去向相对固定，财务工作业务量较少，财务收支活动不多，认为内部控制对于事业单位而言可有可无。有些事业单位的领导，简单地将财政国库集中收付制等同于内部控制，认为有了国库集中收付制就不需要内部控制体系了。有些单位把建立健全内控机制简单地理解为各种规章制度的制定、装订、汇总，认为做到了建章立制就等于建立了内控机制，忽视了内部控制是一种业务动作过程中环环相扣、监督制约的动态机制。有些单位领导把执行内控制度看成是限制自己手脚的“条条框框”，往往以行政命令代替制度政策，只强调上下级行政关系，忽视了权力的相互制衡。
（三）预算控制不力，缺乏科学性。由于部分单位没有将部门预算在单位内部按组织体系进行科学化，没有对单位内各部门经费审批人实行责任预算约束，同时由于部门预算的编制还较粗糙、范围有限，尚未涵盖单位全部财务收支事项。因此，预算单位无法按预算项目使用资金，预算资金收支管理不严格，影响了部门预算的实施效果。
（四）缺乏有效的内部监督及考核机制。首先，内部审计工作执行不力。部分事业单位缺少必要的约束监督机制，其内部审计工作仍是一个相对封闭的领域，内部审计往往缺乏查处解决问题的实际措施及跟踪考核。然而，事业单位内部审计机构的设置大多是在纪检监察或财务部门领导之下，独立性和权威性不强。随着事业单位财务结算中心的建立，传统的财务收支审计已无法满足事业单位发展的内在需求，无法充分发挥内部控制机制应有的作用；其次，考核及奖惩机制不科学。部分事业单位在对领导干部进行考核时，往往多以目标、利润完成情况为主要依据，缺乏对长效内部控制机制执行效果的综合考察，考核机制的设置缺乏科学性，从而易导致会计信息失真，发生贪污腐败现象。
（五）内部控制相关人员缺乏应有的素质与职业道德。行政事业单位财会队伍良莠不齐，业务素质相差较大，有些内部控制制度执行得不到位，并非是财会人员主观上故意不作为，完全是由于财会人员工作能力弱，业务能力差造成的。个别财会人员甚至职业道德缺失，出现贪污、挪用公款等现象，给单位和国家造成经济损失。究其原因，一方面是上级有关部门在进行财会人员继续教育时，内部控制制度的内容没有被提到重要位置，内容过于简单，可操作性不强，导致财会人员对内部控制知识掌握较少，执行制度困难；另一方面是相当多的财会人员忽视对新知识的学习和更新，不注重职业道德水平的提高，对新经济形势下出现的新风险防范意识较弱。
三、完善事业单位内部控制对策分析
（一）在国家尚未出台专门针对事业单位内部控制指导性规范前，事业单位应当参照财政部制定的现行《内部会计控制规范》，根据单位的管理和业务实际情况，制定一套全面、有效、可操作的内部财务控制制度。要做到内部控制贯穿于单位的管理和业务活动的各个方面、各个环节、每个员工。内部财务控制必须从会计核算和会计监督的角度出发，将触角伸到单位各项业务过程和各操作环节，覆盖所有的部门和岗位，不留“控制真空”。保证内部会计控制制度能够随着国家法律法规、政策、制度等外部环境的改变以及事业单位业务职能的调整，不断地、及时地进行修订和完善。保证事业单位内部财务控制的有效性，使内部会计控制真正发挥积极作用。
（二）增强内控意识，完善单位的控制环境。控制环境是指对建立、加强或削弱特定政策、程序及其效率产生影响的各种因素。任何单位的内部都存在于一定的控制环境中，它是实行内部控制的基础和前提，是内部控制体系框架的一个重要因素。首先，要完善事业单位的治理结构。内控环境的重要内容之一就是事业单位的法人治理结构，管理层通过实施内控，使内控制度成为“单位之法”，它对每个成员都有效，都必须无条件遵循，任何人都不得游离于它之外，凌驾于它之上，从而实现在法律面前人人平等。否则，会出现漏洞。事业单位如果没有内部控制制度或执行不好，就会给国家和单位造成不可挽回的经济损失，说明内控制度的建设，更需要完善的治理结构；其次，要提高管理者及职工的素质。管理者的素质不仅指知识和技能，还包括操守、道德观、价值观、世界观等多个方面，更主要的是着眼于全体员工，确立以人为本的管理思想，建立良好的环境氛围，激发职工的积极性、主动性和创造性，通过竞争和激励机制、绩效评价体系、社会保障体系等科学的人力资源管理手段，为内部控制培育良好的环境基础。
（三）完善预算制度，强化预算控制的功能作用。财政预算制度已经从过去的功能预算转化为现在的部门预算，目前的部门预算硬化了预算约束和控制的强度，扩大了预算控制的范围，涵盖了预算部门的全部预算内外的一般预算收支和基金收支，同时控制内容细化，对部门内的各项资金再按功能、按预算科目把各项支出内容细化分解到具体支出项目，且控制程序严格，增加了预算审核的严密性，减少了随意性，控制标准的确定更加合理。完善部门预算制度，首先是要进一步扩大部门预算的范围，要力争将各部门单位的全部财务收支事项均纳入部门预算的实施范围，并严格预算的调整和追加程序；其次是将部门预算与单位内部的责任预算有机结合。也就是要求各一级预算和二级预算的部门单位，按照财政下达的部门预算控制数，结合各部门单位内部的组织结构、处室职责和工作任务等，编制内部分处室的责任预算体系，并严格责任预算的考核机制，从而强化预算控制的功能作用。
（四）设立内部监督机制，建立合理的内控绩效考评体系
1、加强内部审计建设，完善内部控制自我评价体系。事业单位应按规定设置内部审计机构或类似职能机构，使其具有相对独立性，把财务监督与内部审计和民主监督有机结合起来，定期或不定期地对自身内部控制制度的设计、内部控制制的执行情况进行考核评价，形成自我评价报告，揭示内部管理的薄弱环节和控制漏洞，改进内部控制措施。首先，事业单位应创新内部审计工作理念，将内部审计融入组织管理流程，从传统的防错纠弊向管理服务型转变，增强大局意识，明确审计重点；其次，拓展内部审计工作领域。内部审计工作的职责不仅包括审核会计账目，还包括稽查、评价单位内部业务活动是否符合内控要求；再次，改进内部审计工作方式，事业单位应变事后审计为事中、事前控制，把审计活动与单位经济活动的全过程有机结合，注重对过程的控制。
2、建立合理的内控绩效考评体系，强化责任追究机制。事业单位应充分运用内部监事、审计、财会的监督力量，加大监督考核力度，并通过建立合适的考核方案和科学的考核体系，客观、公正地进行综合评价，通过竞争和激励机制、绩效评价体系等科学的人力资源管理手段，使事业单位中的各级明确内控执行情况与自身利益及上级目标的关系，严格责任追究制度，为员工的考核提供一个客观公正的标准。同时，应把内部审计融入到任期经济责任审计中，将考核结果与部门人员的奖惩紧密结合起来，为干部业绩考评和任免提供可靠的参考依据，从而保证内部控制制度的科学性、合规性，激励与促进推行内部控制制度的有关部门及人员的工作积极性。
（五）强化会计基础工作，提高财会人员素质。财会人员素质是确保单位内部财务管理体系正常运行的关键。要通过对财会人员政治素质、业务能力、职业道德水平的培训，使单位财会人员的知识和技能得到不断更新、补充、拓展，正确理解和把握内部财务管理控制制度和财政政策。要支持和监督财会人员遵循会计职业道德，增强会计法治观念，提高守法意识和财务管理水平，正确行使财会人员的职责权力。另外，要加强财会部门的监督职能，以便于及时发现并纠正财会工作中可能存在的偏差与错误，依法查处可能存在的舞弊造假，确保会计核算和财务管理工作健康、有序、高效地运行。
（作者单位：山西省太原市迎泽区会计核算中心）
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