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提要 随着经济的发展，科技在其中的作用越来越重要，而科技要发展需要大量的资金投入。但我国财政支持科技政策中存在许多问题，需要进一步完善。
关键词：科技进步；财税政策；对策
中图分类号：F81 文献标识码：A
一、政府财政科技投入的概念
财政科技投入是指国家通过财政预算和相关科技税收政策等方式直接和间接用于科学技术活动的经费，是一国政府支持科技进步的最直接的切入点和最有效的着力点。
二、支持科技进步的税收政策分析
财政收入的主要形式包括税收、国有资产收益、公债、规费收入等，税收收入是财政收入的最主要组成部分，因此研究财政收入政策的重点就是考察税收政策。
（一）我国科技税收政策中存在的问题。我国在科技创新、支持高新技术产业发展方面给予了一定的财税政策支持，但在某些方面还有进一步提升的空间。
1、税收优惠纵看有优惠，横比无优惠。当前，地区之间的竞争相当激烈，为了促进本地区经济的发展，各地政府纷纷出台优惠政策，致使高新技术产业地区分布不均衡。与上海、江苏等省市相比，绝大部分地方由于受自身财力的限制，还无法实施同样的地方税收优惠。现行的税收优惠政策，基本上是根据国务院、财政部以及国家税务总局的要求而出台的，也就是说一个地方发展高新技术产业的财税支持政策，在其他地方是同样实施的。
2、税收优惠零散，缺乏目标性和系统性。准确地说，现行科技税收优惠政策只是各项税收优惠措施的简单罗列，没有形成一个独立的政策体系。作为促进科技发展的税收政策应该有其明确的政策目标，而不应是各项税收优惠措施的简单罗列。但现行税收优惠政策的目标不明确，具体表现在通过税收优惠来支持和鼓励哪些方面的科技发展缺乏倾向性以及如何协调发展基础理论研究和应用技术研究、发展高新技术和改革传统技术等方面上。从前面的分析可以看出，我国科技税收政策非常零星、分散，散见于各种决定、办法、通知、函件等行政法规和部门规章之中，很少在税收法律或条例中明确，基本上是针对某个或某些事项，因临时性需要而仓促出台一项或数项政策措施，没有总体上的规划，政策措施之间缺乏必要的协调性和系统性。这种方式虽然较易体现税收政策的灵活性，但一方面会造成政策目标不明确，即从总体上看不出税收优惠促进科技进步的目标性，在如何协调基础研究与应用开发、引进技术与自我开发、发展高新技术与改造传统技术的关系方面目标不清晰；另一方面也容易造成税收优惠过多过滥，而效果却甚微的状况。更重要的是，这种缺乏系统的政策格局，表面上给企业科技进步提供了足够的扶持，但企业的一些实际问题却没有得到解决，给企业的正常生产经营造成不利影响。
3、近年的优惠措施主要集中在税率优惠和税额的减免上，没有普遍采取国外通行的加速折旧、投资抵免、加大费用列支和提取投资风险准备金方面的措施。在我国企业所得税法和企业财务制度中，虽然也规定企业可以申请实行加速折旧，但有较多限制，且并不直接针对技术进步方面的设备。税收减免虽然有操作简便、易为征纳双方把握等优点，但其缺点也很明显：一是税收直接减免只能在一段时间内使用，对于高新技术企业发展中持续的创新行为缺乏有效的激励；二是税收减免一般在高新技术企业成立初期使用，而成立初期企业很难或很少获利，因而该项政策难以给企业带来实际利益；三是税收直接减免容易导致税收流失。
4、科技人员税收激励不足。国际竞争实际上就是人才的竞争。企业研发成功与否取决于企业是否有高技术的研发人才。而现行税收政策在激励企业培养科技人才和调动科技工作者的积极性上存在不足，主要表现在以下几个方面：
（1）职工教育经费提取比例过低。按新《企业所得税》的优惠规定，企业发生的职工教育经费支出，不超过工资薪金总额2.5%（含）以内的，准予扣除；超过部分，准予在以后年度结转扣除。现实情况是，这一比例（2.5%（含）以内）对一般性企业可能已经够用，但对技术要求高、知识更新快的研发企业而言，还远远不能满足其用于科技人才培养和员工培训方面的需要。当然，可以在以后年度结转扣除。但问题是：以后年度仍然需要支出较大的职工教育经费，如此结转，何时才能结平？结果会造成企业大量的职工教育经费作为待摊费用。据不完全统计，高新技术企业每年用于职工教育培训的费用已占其应税所得额的5%左右。因此，从实际需要看，这一比例还过低。
（2）个人所得税不利于调动科技人员的创新积极性。个人所得税不利于调动科技人员的创新积极性表现在：一是我国现行个人所得税对高新技术人员的优惠政策仅限于个人取得省级人民政府、国际组织颁发的科学、教育、技术、文化、卫生、体育、环境保护等方面的奖金及国务院规定发给的政府特殊津贴免征个人所得税；二是个人所得税没有考虑高科技人才教育投资成本大的情况，在税前扣除时，没有考虑居民的教育支出等因素，致使居民对高层次教育投入不足。科研领域缺乏吸引力，科技人员队伍不稳定；三是房补不能作为个人所得税扣除项目，增加了高新技术产业从业人员的税收负担。住房问题是高科技企业的大问题，员工较多的大型高新技术企业为了方便管理，在住房上无力统一租赁，而是发放房屋补贴由个人自行解决。税法没有明确规定企业个人房补能否作为个人所得税的扣除项目，或按多少标准扣除，在实际执行时，一般要全额征收个人所得税，极大地增加了高新技术企业人员的税收负担；四是对高科技人才的创造发明、成果转让收益征收所得税，导致科研成果转化率低。目前，国际市场竞争日趋激烈，这种竞争说到底是资本和技术的竞争，尤其是人才的竞争。国外大型跨国公司以高薪挖掘人才，引起我国高科技人才的外流，我国技术进步和技术创新必然受到很大的影响。
（二）完善我国科技税收政策的构想
1、完善科技税收法律体系，提升科技税收法律效力。针对科技税法体系不够完善的现状，我国应加快有关科技税收政策方面的立法步伐，提高科技税收法律的权威性，并创造条件尽快对科技税收优惠实施单独立法。我国现行的科技税收法律的层次较低，权威性差，难以发挥税收的调节作用。因此，对一些已经相对成熟的条例、法规需要通过必要的程序使之上升到法律层次，这样既有利于克服由于经常修改而造成税法不够稳定的缺陷，也在一定程度上提升了有关科技税收的法律效力。
2、税收优惠政策应从以区域优惠为主转向产业优惠和区域优惠相结合，以产业优惠为主。通过建立高新技术开发区，对进入开发区的企业给予税收优惠，是各国通行的做法。但这种税收优惠方式主要用于吸引外资并且存在较多的副作用，因此在改革发展到一定阶段之后，我国的税收优惠政策应从以区域优惠为主转向产业优惠与区域优惠相结合，以产业优惠为主。首先要看企业是否真正从事高新技术产业，然后看企业从事的研究开发项目、科技开发投入等，只要符合税收优惠条件的，不论其在何处投资都应享受税收优惠政策。在具体操作上可进行如下考虑：根据国家产业政策和科技发展的现状，将科技研究开发项目分为重点鼓励项目和一般鼓励项目，分别给予相应的税收优惠待遇；实行科技投资项目立项登记制度，以便监督管理；实行科技成果的验收鉴定制度，对已被认定为高新技术企业但名不副实的要从税收上给予惩罚。
3、采取事后鼓励和事前扶持相结合、以事前扶持为主的税收优惠政策。事后鼓励的税收优惠表现为对最终经营成果的减免税，包括税率式优惠与税额减免，强调的是事后的利益让渡。事前扶持的税收优惠表现为对税基的减免，亦即税基式优惠，强调的是事前调整。两种税收优惠方式各有特点，也各有利弊，因而西方发达国家往往注意两者的搭配使用。近年来，西方国家的科技税收政策侧重点已普遍转向事前扶持的税基式优惠方面，特别是对加速折旧、税前列支、投资抵免等方式的运用尤为偏爱，原因在于税前扶持能充分调动企业从事科研技术开发的积极性，充分体现了政府科技创新的政策意向。
就我国来讲，目前科技税收优惠侧重于对科技成果的收入给予减免税的事后鼓励上，而对事前的科研开发活动本身或科研开发活动过程的税收支持不够，所以需要尽快加以改进。具体可以从以下方面考虑：一是实行科技产业的固定资产的加速折旧政策；二是允许企业税前列支一定比例的“科技开发准备金”，用于技术开发、技术培训、技术革新和引进研究设施等。对企业的R&D费用准予当年税前列支，对比上年新增的R&D费用给予一定的税额扣除；三是允许企业税前列支一定比例的科技风险投资基金，为企业进行科技风险投资分散部分风险。
4、税收优惠的税种应从以所得税为主转向所得税和流转税并重。我国现行税制结构尽管是双主体税制模式，实际上流转税仍占第一位，比重占了全部税收的70%以上，诸如增值税、营业税等流转税税种，对我国科技进步和成果转化的影响显然是不容忽视的。但是，目前我国科技税收优惠却以所得税为主，这显然与税制结构不相符合，影响了税收优惠政策发挥作用的力度。因此，从近期来看，应注重从流转税角度促进科技创新的税收优惠措施。目前，在营业税方面也可以作适当考虑，比如扩大与科技有关的营业税应税行为的免税范围。从长远来看，随着经济的发展，企业效益的不断提高，税制的逐步调整完善，企业所得税所占比重也会提高，到时，支持科技创新的税收优惠政策还是应以所得税为主。但是，目前税收优惠的税种应考虑从以所得税为主转向所得税和流转税并重。
5、强化促进人力资本形成的税收政策。针对现行科技税收政策中人力资本激励措施存在的缺陷与不足，强化促进人力资本形成的税收政策，完善与高新技术企业发展相适应的税收优惠措施应从三方面入手：首先，改革高新技术企业的计税工资标准，最为直接和彻底的办法是比照软件行业对高新技术企业的工资费用予以税前扣除。作为过渡措施可以较大幅度提高高新技术企业的计税工资标准，以减轻高新技术企业的实际税收负担；其次，强化对高科技人才个人所得税的优惠措施。对高科技人才在技术成果和技术服务方面的收入可比照稿酬所得，按应纳所得税税额减征30%或者更多一些，适当扩大对科技研究开发人员技术成果奖励个人所得税的免税范围；最后，对高等院校、科研机构以股份或出资比例等股权形式给予科技人员个人的有关奖励，予以免征个人所得税的优惠政策，并且将这一政策规定的实施扩展到企业范围，鼓励和提高各类科技开发人才开展科研创新的积极性与创造性。
（作者单位：河北经贸大学研究生院）
主要参考文献：
[1]王鲲鹏.我国现行科技税收优惠政策存在的若干问题及对策分析.财金贸易，1998.8.
[2]孙立荣.我国财税体制对高新技术产业发展的影响及对策.科学学研究，1999.2.
[3]杜鹃.促进科技进步的税收优惠政策研究.中山大学学报论丛，2004.6. |
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