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提要 财政作为政府宏观调控的重要工具，在社会主义新农村建设中担负着非常重要的职责和任务。未来中长期运用公共财政政策推进新农村建设，应切实加大国家财政对“三农”投入的倾斜力度；建立规范的支农资金管理机制；着力深化县乡财政管理体制改革；积极化解乡村债务；逐步建立城乡统一的现代税收制度；财政政策要与农村金融政策协调配合。
关键词：公共财政；新农村；农村问题
中图分类号：F81 文献标识码：A
公共财政是社会主义市场经济条件下国家财政的一种运行模式，是国家或政府满足公共需要的一种经济行为。在本质上，它是以国家为主体的“取之于民，用之于民”的分配关系。从出发点和归宿点来看，它应市场主体的需要而产生，为满足市场主体的公共需要而存在。公共财政作为国内生产总值再分配的重要手段和提供公共产品的具体模式，在处理利益分配关系，充分调动各方面积极性，以及解决“三农”问题的历史进程中担当着重要角色。公共财政是建设社会主义新农村的重要物质基础，是促进农业生产、农民增收及农村社会发展的体制保障，是解决“三农”问题的必由之路。
一、公共财政概述
（一）公共财政的内涵。公共财政是指国家或政府为市场提供公共服务、满足社会公共需要的一种分配活动。它是与市场经济相适应的一种财政模式，是国家以社会和经济管理者的身份从市场上取得收入，并将这些收入用于政府公共活动的支出，为社会提供公共产品和服务，以充分保证国家机器正常运转、保障国家安全、维护社会秩序，实现经济社会的协调发展。简而言之，公共财政就是指为弥补市场失灵、满足公共需要而构建的政府财政收支活动。
（二）公共财政的特征。一是公共财政是弥补市场失灵的财政。市场失灵表现为公共产品、外部性、垄断、信息不充分、市场不完全、偏好不合理、收入分配不公、通货膨胀和经济扩充等方面。市场失灵是市场不能控制、而必须由政府的公共财政发挥作用的领域；二是公共财政是非营利组织财政，即公共财政原则上不介入非竞争性领域。营利性是人们参与市场活动的唯一动力，但政府作为社会管理者，其行动的动机不是、也不能是取得相应的报酬和盈利，而只能是通过满足社会公共需要的活动，为市场有序运转提供必要的物质基础和制度保障；三是公共财政要求政府对所有百姓一视同仁、惠及全民；四是公共财政是民主性、法制性财政。市场经济是民主法制经济，对于政府来说，其活动也应当置于法律的根本约束规范之下，财政作为政府直接进行的活动，在市场经济下无疑必须受到法律的约束和规范，从而具有明显的民主性、法制性特征。
二、公共财政在支持社会主义新农村建设过程中出现的问题
（一）国家财政支农支出绝对规模不断扩大，但占财政总支出的比例却仍在下降。国家财政用于农业的支出，其绝对量呈现出不断增长的趋势，从1990年的676.09亿元增加到2004年的2，881.72亿元，但财政支农支出占财政总支出的比例却在持续下降，由1990年的21.90%下降到2004年的10.16%。财政支农支出占国家财政总支出的比例，低于农业GDP占GDP的比例；财政支农支出占财政总支出比例的下降速度快于农业GDP占GDP比例的下降速度。随着工业化、城市化进程的推进，我国农业GDP占GDP的比例呈现下降的趋势，这符合结构转换规律，也是必然趋势。但是，农业产值的下降并不意味着农业在工业化、城市化进程中的基础地位和重要作用的丧失，否则，农业部门的发展滞后将成为工业化、城市化发展的“瓶颈”。因此，国家财政对农业的支持不应随之减弱。1990～2004年财政支农支出占财政总支出的比例从21.90%下降到10.16%，下降了11.74个百分点，这与农业在我国工业化、城市化进程中的重要地位不相符合。
（二）农村公共产品提供资金不足，缺乏财政支持“三农”的稳定增长机制。中央与地方提供农村公共服务的责任划分不明确，应由中央财政提供的农村医疗卫生、教育等公共产品却交由地方政府提供，而应由地方政府提供的某些公共产品却交由市场供给。另外，我国对“三农”的财政支持没有达到《农业法》的规定：财政支农增长速度快于财政支出增长速度的目标。
（三）财政支持“三农”的支出结构仍需进一步优化。我国财政间接支持多于直接支持，这主要表现在两方面：一方面是农产品流通领域的间接支持；另一方面是政府通过财政拨款对农业事业单位的间接支持。1998～2003年国家粮食流通体制改革实行“三项政策，一项改革”。国家财政每年用于粮、棉、油、糖流通的补贴在500～700亿元，约占财政支农支出的30%。实践证明，国家财政投入巨资用于农产品流通环节的补贴效益低下。随着粮食直接补贴试点政策的推行，以及粮食流通体制的市场化改革，加之从1998年起实施积极财政政策，国家加大了对主要江河堤防建设和病险水库除险加固的投资，加大了对长江中上游和黄河上游林业生态建设的投入，水利和林业的支出比重大幅度上升，6年用于水利建设和林业生态建设的支出分别为1，700多亿元、1，300多亿元，分别占中央财政支持“三农”支出的较大比重，农产品政策性补贴呈下降趋势。另外，政府通过对农业事业单位的财政拨款，即向农村公共服务供给方提供财政资金的方式，支持农村公共服务的发展。但长期以来，我国农村公共服务单位在机构设置上主要源于计划经济时代，在人事与财政方面几经“下划”、“上收”，但最终仍没有在体制上理顺关系。这种向供给方提供资金的方式，长期以来一直没有摆脱“有钱养人，无钱打仗”的状况。向供给方提供财政资金的方式也是影响财政支持“三农”资金使用效率低下的原因之一。目前，我国公共财政面临着如何应对农村改革发展和国际经济形势急剧变化的巨大挑战，这也是理论界和实际部门亟待研究的课题。
三、公共财政推进社会主义新农村建设的对策建议
（一）加大农村基础建设投入，改善农村生产生活条件。2007年中央财政支持“三农”基础设施资金总量达到4，200亿元，较上年增加400多亿元，2008年中央财政对“三农”投入增长将达到1，000亿元，以确保农业基础建设的需要。而我国用于支农财政资金仍然十分有限，在这种条件下，要有计划、有步骤、分阶段、分区域地逐步加以解决农村基础设施建设问题。首先要解决农民最关心、最需要的农村公共产品的供给。解决农村改革发展问题，必须加大公共财政对农村道路、人畜饮水、农田水利设施等农村基础设施的支持力度，促进现代化农业发展，提高农业综合生产能力，改善农民生产生活条件、改变农村落后面貌；必须明确以农田水利为重点的农业基础设施是现代农业的重要物质条件，加快改造中低产田。
（二）公共财政应支持、巩固和发展新型农村合作医疗制度。我国的现状是医疗卫生资源80%集中在城市和大医院，农村医疗卫生资源严重不足，条件差、设备少、水平低。虽然农村人口有了农村合作医疗的医疗保障，但其对解决农民“看不起病”问题的效用是微乎甚微的。而且农村缺乏合格的卫生人才。据统计，目前农村乡镇卫生院人员中，本科毕业生仅占1.6%，大专生占16.9%，中专生占59.9%，有21.6%的卫生人员没有任何学历，难以承担繁重的医疗卫生服务任务。因此，应加大公共财政对公共卫生、医疗服务和医疗保障体系建设的支持力度，尽快建立健全农村三级医疗卫生服务网络，进一步做到使广大农民“病有所医”。
要加大农村公共财政对农村医疗卫生（公共产品供给）的投入应做到以下几点：一是要整顿县乡政府内部机构，裁汰冗员；二是要理顺财政体制，使基层农村财政事权与财权相对应；三是要明确农村公共财政的两个职能——保障和发展。
（三）公共财政应支持农村社会保障体系建立。农民社会保障问题是涉及到民生的大问题。我国有9亿左右的农民，农民社会保障问题是最大的民生问题。然而，这一问题由于历史的原因一直没有解决好。在目前9亿农村人口中，仅有5，000万人享受到养老保险。因此，农村社会保障需要公共财政不断加大支持力度。我国刚刚公布了2009年起开展新型农村社会养老保险试点，2009年试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。根据这个政策，只要农村人口按年缴纳社会养老保险，60岁后便可每月领取55元。
农村最低生活保障体系的构建过程需要公共财政支出的支持，必须循序渐进。要提高财政补助水平和筹资标准，坚持大病住院保障为主、兼顾门诊医疗保障；坚持政府主导，整合城乡卫生资源，加强农村卫生人才队伍建设，定向免费培养培训农村卫生人才，妥善解决乡村医生补贴；坚持预防为主，扩大农村免费公共卫生服务和免费免疫范围，加大地方病、传染病及人畜共患病防治力度；合理划定最低生活保障线，合理确定保障对象，整合财政扶贫、民政救济等公共资源；逐步建立确保农村贫困人口基本生活需要的新型农村社会养老保险体系；完善农村最低生活保障制度，发展农村社会福利和慈善事业，从而构建一个新型农村社会养老保障体系，进一步做到使广大农民“老有所养”。
（四）公共财政应支持农村土地制度和农村金融制度创新
第一，农村土地制度的创新。创新农村土地制度并不是改变农村土地的所有制性质，而是要放活对农村土地使用权流转的管制。要想推进农业经营体制机制创新，必须赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，维持现有土地承包关系保持稳定并长久不变；允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营；积极推进农业经营体制机制向农户联合与合作，向多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变，发展各种农业社会化服务组织，鼓励龙头企业与农民建立利益联结机制，努力提高组织化程度。
第二，农村金融体制的创新。目前，农村金融机构内部信贷严重失衡，农业贷款仅占全国贷款余额的5.4%左右，农民从正规金融机构获得贷款非常困难，制约了农村的改革发展。要解决当前我国农村金融中存在的突出问题，必须创新农村金融体制，具体包括：加强农村金融体系建设、加大对农村金融政策支持力度，放宽农村金融准入政策，拓宽融资渠道；加快建立商业金融、合作金融、政策性金融相结合的农村金融体系；大力发展小额信贷，鼓励发展适合农村特点和需要的各种微型金融服务；允许农村小型金融组织从金融机构融入资金；对农业银行、农业发展银行和农村信用社的功能进行合理的定位和调整等。
（作者单位：河北经贸大学财税学院）
主要参考文献：
[1]张晋武.公共财政和我国公共财政体制构建.
[2]郭素玲.完善公共产品供给，加快新农村建设[J].农业科技与信息，2007.
[3]韩艳.我国农村公共产品供给现状简析[J].农村经济，2008. |
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