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提要 农村金融已成为我国整体金融系统的瓶颈，农村金融的改革和发展离不开对农村金融的有效监管，从法律制度的角度强化农村金融监管具有充分且重要的现实意义。
关键词：农村；金融监管；法理分析
本文系江苏省高校哲学社会科学课题“农村集体筹资可持续性与资本结构优化研究”（07SJD630054）、江苏省社科院课题“农村基层组织治理结构与融资结构”（院阅C0706）的阶段性成果
中图分类号：D912.28 文献标识码：A
一、农村金融监管法律制度问题分析
（一）农村金融监管模式滞后。经济决定金融，金融是经济的反映。一直以来，我国农村金融监管法律制度长期坚持着国家本位主义的指导思想，存在着两个基本价值上的偏差：一是坚持压制等于稳定和安全的理念，过分强调严格的压制；二是过分强调通过抑制农村金融来促进城市建设的目标。在这样监管目标的指引下，农村金融监管制度离民生越来越远，离科学的发展越来越远，离公平的追求越来越远。
此外，我国长期对农村金融市场的过度管制源于金融安全目标的追求和对农村金融风险的担忧。研究表明，在许多欠发达国家和地区，落后的制度和不恰当的政策以及供给不足的市场机制，明显削弱了市场主体应对风险的能力。由于面临金融压制政策和所有制歧视的压力，在农村金融领域衍生了各种各样的非正规金融组织和交易方式，形成农村金融市场的一个层次，为那些被排斥在正规金融体系之外的广大中小企业和农户提供资金。这也无形中加剧了农村金融监管的负担。
大量的资金外流也反映了农村金融监管模式的疲软，这也造成了农村资本的稀缺，加剧了农村居民和企业融资的负担。当前的农村金融监管法律制度对制止和吸引资本回流没有有效地控制措施和激励条款，形成了事实上的监管法律空白。对此，农村金融市场的新变化，新出现的新型金融机构，也没有相应的规定予以调整监管，这就使农村金融市场隐约地形成了巨大的金融风险。
（二）公平监管理念缺位。制度不仅要有效率地配置权利资源，还应该公平地配置权利资源，实现各金融市场主体权利的平等保护。缺乏正义目标的金融市场不是现代金融市场，背离正义理念的金融监管制不是现代法制所提倡的制度安排。
当前的监管法律制度，体现着对民间资本、非公有制行业的歧视和不公平对待。民间资本和国有资本是社会资本的不同形式，应享受同等的国民待遇。民间借贷监管制度应促进并体现民间借贷监管制度的形成和发展，而不是为了保护个别市场主体的特殊利益，尤其不应成为国有金融机构在市场经济体制下谋取垄断利益或政府部门实现部门利益的工具。
在我国金融制度相对落后和金融体系尚不完善的时期，正义目标强调平衡弱势金融主体和强势金融主体间的巨大利益差额和风险比例。尤其在我国广大农村，民间借贷与一般市场意义上的金融交易具有不同的特点和条件，金融资源获得的机会和条件差别很大，国家和政府有责任通过监管尽可能矫正这种事实上的差别，促进农村企业和居民享有相对公平的融资机会。
（三）广大农村居民金融权利缺失。在很长的时间内，我国的整个金融法律制度将金融问题视为经济发展的问题，视为资源配置的问题，在制度设计中对民生保障问题考虑不够，甚至为了金融的稳定而牺牲了公民自由融资的权利诉求。这应当是我国农村金融监管法律制度存在许多问题的根源之一。虽然国家和政府早已认识到这一点，采取小额贷款、允许设立村镇银行、借贷公司以及支农资金支持等措施加大农村资金的供给，但这些基本上都是具体手段层面的改革，整个民间借贷监管制度的基本理念并未出现根本性的转变。
二、完善农村金融监管法律制度的设想
（一）推行适度的金融自由。在现代市场经济制度体系中，自由竞争是市场经济的根本驱动力，适度的金融自由是金融活动的重要推动力，应当成为金融法律制度的基本价值取向。在适度自由的价值目标下，金融市场才能形成多层次良性互动的结构，才具有可持续性。对于农村金融监管制度而言，法律应当赋予农村融资主体以更多的自由，承认其合法的主体地位，保护公民在金融市场中适度自由竞争的权利。通过立法，赋予农村融资主体自由配置资源的权利，从而实现金融市场主体间的自由竞争机制，降低金融交易的成本。只有赋予广大农村的企业和农户自由融资的权利，在制度上维护多向度的融资机制，农村的改革与发展才具有可持续性。
（二）保障公民金融权利的实现。生存权和发展权是人权的基本内容，维护和保障公民的存在权和发展权是一切法律必须坚持的基本价值追求。金融的本质是为民众的生产和生活提供资金融通，保障民生。在市场经济中，主体及利益开始多元化，众多公民进入市场从事经营活动，资金成为许多人从事生产经营的基本条件，尤其在广大农村，融资事实上已经成为公民生存与发展的基本条件，融资权利成为公民生存权和发展权的一部分。学者们的研究证明，获得贷款的能力虽然不是农户增加收入的决定性因素，但在许多情况下，能否筹集到足够的资金进行生产性投入，是农户发展生产和增加收入的必要条件。尤其在不发达地区，农村的民间借贷具有明显的居民互助性质和功能。在我国金融资源配置明显不均衡和不合理的背景下，广大中小企业和农户获得融资特别困难，农户和农村工商业者的资金需求从来就未得到过满足，民间借贷因而具有了更为突出的解决基本民生问题的功能。在这个意义上讲，监管制度严格限制甚至禁止非正规金融机构的存在，惩罚私自放贷者，事实上压制了农村资金的自由流动，影响了公民生存权和发展权的实现，排除了公民生存和发展的条件和机会。因此，农村金融监管制度的本质应当是为广大公民融资提供安全保障，而不能简单地排斥或压制资金的流动。
（三）实行公平保护理念。金融监管是随着经济发展的需要而产生的，其目标是促进经济发展，而金融业的安全并不是金融监管的中心目标，也不是金融业存在和发展的终极目标。从这样的角度讲，金融监管的终极目标应当是满足金融业繁荣发展的需要，并以此促进社会经济的稳定发展，提高社会福利。第一，农村金融监管法律制度应以促进农村企业和居民获得公平融资机会为出发点，以保障融资权利的公平实现为最终目标。如果监管导致获得金融资源的机会和结果存在不公平，监管制度就应当改革；第二，对农村金融的管制要着眼于提高金融资源配置的公平性，通过鼓励、引导、规范和监督管理提高金融业的整体社会效益，而不是制造少数人的富有，所以监管不能导致金融业偏离社会整体公平的目标运行，更不应当影响整个社会资源的公平配置；第三，农村金融法律管制的公平目标从“条件”、“模式”、“后果”等法律规则的逻辑结构及其直接作用表现出来，也受金融立法博弈结果的影响，因此应当从规则或立法等不同的制度层面检讨和衡量农村金融监管制度是否背离了公平目标的要求。
（四）必须更新政府责任的理念。在国际社会，联合国的《经济、社会和文化权利国际公约》重新塑造了权利的理念和体系，即为每个公民提供其生存的条件是国家和政府的基本责任。在我国农村长期缺乏金融资源的条件下，国家和政府有责任创设有利于公民自由融资的法律制度和环境，保障广大农村的企业和居民通过融资获得生存和发展。在保障民生的价值目标下，政府应当放弃为了维护正规金融的地位而压制民间借贷的政策，尽快建立多层次融资市场，让广大中小企业、个体户、公民个人都能够有更多地机会和条件获得金融支持，保障公民能够享受自由融资的权利，从根本上保护公民生存权和发展权的实现。
（作者单位：南京信息工程大学）
主要参考文献：
[1]姚亮.完善我国农村金融监管的构想[J].商业研究，2009.4.
[2]刘牧晗.完善我国农村金融监管的法律分析[J].经济研究导刊，2009.23.
[3]张燕，吴正刚，杨依凡.论农民金融权益的法律保障与实现[J].郑州航空工业管理学院学报，2009.27. |
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