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提要 财政是社会保障的最后屏障。我国农村社会养老保险基础薄弱，与财政资金支持力度不足有一定关系。通过比较和借鉴日本农村社会养老保险制度建设的成功经验，以更好地发挥政府在我国农村社会养老保险制度中的作用和财政责任。
关键词：农村社会养老保险；财政；养老金
中图分类号：F81 文献标识码：A
对城乡居民进行社会保障是公共财政的基本职能之一，尤其是国家财政资金支持农村社会保障，体现了国家作为责任主体以国民收入再分配的手段，调节城乡收入差距，可以缓解社会矛盾。我国宪法第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获取物质帮助的权利。”显然，农民应包括在宪法中所说的公民，合法享有与城镇职工同等的社会保险权利，这是农民享有国民待遇基本权利的具体体现。但从实际来看，我国广大农民长期处于社会保障体系的边缘，农村社会保障严重缺位。鉴于养老保险是社会保障体系中最重要的内容，本文重点考察农村社会养老保险的问题。2009年我国农村人口为71，288万人，而农村居民参加养老保险的仅有8，691万人，相较城镇居民而言，面对广大农民的养老保险问题尚未形成一种社会性的保障制度。
我国农村的社会养老保险问题十分复杂，不能完全地照搬先进国家的成功模式，只能参照与我国农村社会背景相接近的国家的部分经验。2010年据日本农林水产省公布的“农林业普查”结果表明，日本农民人口比重约为全国总人口的2%，但控制着全国25%的选票，农民组织即农协（JA）在国家政治生活和决定农业政策方面发挥着巨大的作用。相较而言，我国城乡二元结构制度限制了农民权益，在政策安排上整体性地倾斜工业和城市，对农民利益的重视力度不够，农民自身也缺少代表自己利益的组织，造成了农民权益缺失。虽然从农民利益角度看，农民利益集团对中日两国农村社会养老保险制度的形成有一定的影响，但两国之间还是具有可比性的。首先，欧美发达国家几乎没有从人口众多的农业国家开始实行国民皆保险的社会养老保险制度的国家，而日本是一个从农业人口占近40%的国家，发展成为农民人口仅占2%的经济强国。我国作为一个农业大国，有绝大多数的人口在农村，与日本有着相似的经济背景。其次，虽然日本不存在着城乡二元结构，但日本农村的全面发展程度远远比不上城市，我国这一问题也很突出。再次，我国农业与日本农业在经营方面有相似之处，如人均土地占有规模小，都采用以农户为基本生产单位的分散经营方式，且日本的社会保障制度建设较早，受西方福利主义影响较大，因此通过分析日本的农村社会养老保险制度，对我国有一定的借鉴意义。
一、日本的农村社会养老保险制度与财政
日本的农村社会养老保险制度经历了近半个世纪的历程，根据现实形势的变化不断调整和改革相关规定，使得农村社会养老保险制度日益完善，成为世界上较早的社会养老保险能够覆盖全体农民的国家。
（一）日本农村多层次的社会养老保险。日本的农村社会养老保险制度始于20世纪五十年代中期，1959年4月16日颁布了《国民养老金法》，强制要求20岁以上、60岁以下的农民必须依法加入社会养老保险体系。参保的农民每月定额交缴1.33万日元的保险费，低收入者经审查可免予缴纳。因此，在20世纪六十年代时，日本的社会养老保险体系已经覆盖了全体农村人口，进入了“全体国民均享有养老金”的时代。为满足不同层次的需要，从1991年开始，农民除了原先强制加入的公共性的“国民养老金”外，还可选择性地以自愿缴费方式参加准公共性的“国民养老金基金制度”、“农民养老金基金”等形式，其中加入国民养老金基金制度的农民在年满65岁后，除可获得基础养老金外，还可获得附加养老金；而加入农民养老金基金的农民在年满65岁后，另外可再领取一定数额的农民老龄养老金。由此，日本建立起了多层次的农村社会养老保险体系。
（二）日本农村社会养老保险制度中的财政支持。日本的农村社会养老保险度体系中政府是具体的承担者和执行者，充分强调了政府财政的供款责任，财政在其中发挥了相当大的作用。日本政府在农村社会养老保险制度的建立与实施中给予的极大财政支持，具体体现在三个方面：其一，保险费的缴纳方面。政府对参加国民养老金基金的农民给予税收上的优惠，对参加“农民养老金基金”且符合资格条件的农民给予保险费的相应比例的财政补助。财政补助的比例依据参保者的年龄及参保年限而规定不同的补助标准。其二，养老金的发放方面。日本养老金最主要的构成就是基础养老金，而基础养老金的财源除了来自农民缴纳的保险费外，有1/3都是由日本的国库负担。从2009年开始，该负担比例有所调整，通过增收年金税、个人所得税和消费税的方式日本政府不断扩大财政收入、充盈国库，增强了财政的负担能力，国库负担基础养老金的比例上升至1/2。其三，农业协作组织（简称农协，JA）是日本农民年金的经办机构，拥有近1，000万会员，其设立和发展大大减轻了农民的负担。由于其资金来源由所有成员交纳的会费及保险费构成，属于损益共担的互助互济机构，更强调了个人的责任，财政方面主要是承担监督责任。
二、我国的农村社会养老保险制度与财政
随着我国农村居民老龄化群体比重的迅速增加和农村传统家庭养老模式的转变，我国政府进行了一系列养老保险制度改革。
（一）我国农村社会养老保险制度发展历程。我国农村社会养老保险制度的探索始于20世纪八十年代，经过试点后于1992年民政部颁布了《县级农村社会养老保险基本方案》（即老农保），各地参保人数逐渐增加，到1998年底，我国已有2，123个县市和65%的乡（镇）开展了老农保工作，参加社会养老保险的农民达到8，025万人。但在1999年7月中央开始对农村社会养老保险制度进行改革和整顿，在受到诸多现实条件的限制下，很多地方的老农保工作基本已经处于停滞状态。2002年劳动和社会保障部根据中共“十六大”报告强调提出，参加老农保的资格群体是进城务工的农民、被征用土地的农民以及农转非人口，可见老农保并未惠及我国所有的农民。截至2008年底，全国有31个省、直辖市、自治区的1，905个县（市、区、旗）不同程度地开展了农村社会养老保险工作，积累保险基金354亿元，5，374万农民参保。2009年我国启动了新型农村社会养老保险（简称“新农保”）的试点。新农保正确界定参保范围，《指导意见》规定年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，均可以在户籍地自愿参加新农保。2009年全国参保人数为8，691万人，1，500万左右60周岁以上的农民领到了中央财政补贴的基础养老金，农民的养老问题有了制度性保障。
（二）我国农村社会养老保险制度的财政支持。目前，我国农村社会养老保险制度是老农保和新农保并存。新农保是在经过多年老农保实行的基础上，针对其出现的问题进行改进和完善，还处于试点推行阶段。
1、老农保的财政支持。从老农保来看，原先民政部制定的《基本方案》在资金筹集规定“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”，但国家政策扶持这块在实践中并未充分发挥作用，国家不承担直接财力支持，所谓的政策扶持就是一些地方开展了农民社会养老保险工作的可适当减免税收，这就不是财政支持了。而地方财政仅负担了经办机构费用，也没有其他的扶持政策，甚至有些经济比较落后、财力不足的地方连此项费用也不予以负担。在集体补助这块来看，集体的积累基金主要来源于乡镇、村办企业的创收，而这些企业的低经济效益经常导致集体补助养老金难以到账，尤其在乡镇企业改制后集体补助难以为继。可见，老农保实行的是“完全积累制”，国家财政没有给予充分的支持，仅靠农民的自我储蓄积累来筹资。由于财政对农村社会养老保险投入严重不足，使得财政发挥的空间较小，资金来源不足，连年来增加的速度又远远落后于通货膨胀率，降低了实际保障标准和保障水平，导致农村社会养老保险难以展开。因此，老农保的社会化程度较低，有能力参加农村社会养老保险的群体大多是经济比较发达地区的富裕农民，而经济较为落后的地区，很多贫困农民因交不起保费而无法参保，也就无法享受到该制度的利益。
2、新农保的财政支持。虽然实施农村社会养老保险强调个人应承担缴费义务，但是国家的扶持也是提高农民参保热情的重要因素。因此，在新农保中针对老农保集体补助过少、国家扶持形若虚设的状况，提出了一些新的措施。新农保规定，实行基础养老金和个人账户养老金相结合，资金筹集以个人缴费、集体补助和政府补贴相结合。具体而言，体现在以下几个方面：其一，国家财政全额支付农民的最低标准的基础养老金，即每人每月55元。由于东、中、西部地区经济发展不平衡，中央财政对中西部地区最低标准基础养老金给予全额补助，对东部地区补助50%。这样，可以使经济不发达乃至贫困地区的农民也能纳入新农保制度中。通过此项措施，使农民可以和城镇居民一样享受社会养老保险，体现了新农保的公平性和普惠性。其二，地方财政对农民缴费实行补贴，补贴标准不低于每人每年30元，如果地方政府财力较为充实，可以适当提高补贴标准。另外，对于农民选择比较高档次缴费的，地方政府给予适当鼓励。具体而言，农民每增加一个缴费档次，地方政府就增加缴费补助5元。当然，政府还要考虑一些困难群体，对农村重度残疾人等困难群体代缴部分或全部最低标准的保险费，使得那些最需要参保的贫困群体也在制度覆盖范围内。其三，国家根据经济发展和物价变动等情况，适时调整全国新农保基础养老金的最低标准，这是从政策上对新农保的支持，以保障农民的生活待遇水平。可见，新农保实行的是部分积累制，强调了社会统筹和个人账户的有机结合，尤其是充分强调了财政资金在社会统筹中的作用。
三、比较与借鉴
日本较为完善的农村社会养老保险制度有赖于其成熟的经济社会条件，如工业化水平较高、农业在国民经济中的地位降低、中央财政用于社会养老保险的支出比例较高等。从财政角度看，国家财政的支持是关键因素，这使得日本的农村社会养老保险制度能够切实地在全体国民中迅速普及并逐步健全。我国的新农保正在试点阶段，难免会遇到一些问题，可以在今后推广实践中总结和借鉴日本的经验以完善我国的新型农村社会养老保险。
（一）建立健全农村社会养老保险法律体系。日本的农村社会养老保险制度是立法先行，《国民养老金法》是日本农村养老保险制度的法律保障，后来根据形势的发展对该法进行了修改和完善，这就从法律上为政府给农民提供社会养老保险服务提供了确实依据。我国到目前为止，不论是在老农保的实施过程中还是在新农保的试点阶段，都没有一部专门的社会保险法，基本上都是一些方案、指导意见等政策文件，尚未上升到法律的层面。因此，可以仿效日本，根据我国实际情况，出台一部针对性、指导性和规定性较为明确的《农民养老金法》，将农村社会养老保险的目标、范围、筹资渠道、养老金基金的运营和监督管理、有关各方的责任和权利等各方面原内容加以细化，从而为新农保的顺利开展提供良好的法律环境。
（二）增强政府在农村社会养老保险制度中的作用。长期以来，在农村社会养老保险制度中存在着认识的误区，放大了政府的责任作用，认为政府应当为农村贫困群体提供养老的保障，即养老金的支付应当多为财政资金投入。通过对日本经验的考察，日本农村社会养老保险的成功运作有两点关键因素：一是实行公共性的国民养老金，以“国民皆保险”为口号通过法律形式强制性地将农民纳入国民养老金体系；二是推行准公共性的国民养老金基金制度，强调了农民以自愿缴纳保险费的方式进行自我积累，满足养老金的支付。而这两大措施都直接或间接地体现了政府的作用。因为社会养老保险就是一种社会政策，是一种国家政府行为，带有一定的强制性。因此，我国政府在农村社会养老保险制度中的作用应予以调整，一方面要确实加大财政资金的投入，将中央财政专门划出一部分纳入农村社会养老保险基金以保证基础养老金的发放，同时地方财政要落实政府补助方案，体现专款专用；另一方面要把政府的作用渗透到养老金计划中，如实行参保以自愿为主，强制措施为辅的方法。我国目前在农村推行统一的法定社会保障的条件不成熟，不能盲目地照搬日本经验，如果一味强制全体农民加入养老保险等，农民收入本来就不高，加之对社会保险的认识不足，会因支付较高的保险费加重他们的负担而产生逆反心理，不利于农村社会养老保险的推进。在实际操作中，政府应积极鼓励、引导农民以自愿为主的方式参与农村社会养老保险。对于经济发达地区的农民，如果人均收入超过全国平均水平的，可以相应实行强制保险。
（三）设立农民互助保险组织。日本的农协是以农民的互相扶助为指导思想，共同承担基金筹集的责任。从理论上讲，由集体经济来承担农村社会保险的事务，管理成本低。由于我国农业各地发展不平衡，国家财力有限，在现阶段的农村社会养老保险（尤其是老农保）主要还是以农民个人和集体补助为主，可以考虑建立以县（县级市）为单位的农民互助保险组织，资金来源为农民个人负担的保险费和会费，强调了个人责任。个人责任在于个人参与，包括经济上、服务上和管理上的参与。参保农民彼此了解情况，对资金的运作和使用起到监督作用，当经费紧张时，就降低支付的互助金标准。这既体现了社会保险的互济性，也可以在一定程度上缓解国家的财政压力。
（四）加大财政投入，多渠道筹集农村社会养老保险资金。我国农村社会养老保险制度的建设要与社会经济同步发展，目前的情况还不能实现城乡一体化的或是全国统一的社会养老保险制度，只能考虑在财政负担的能力范围内实施。财政是农村社会养老保险制度的最后承担者，在财政许可的情况下，要投入资金作为保险基金的补充。从日本的农村社会养老保险体系来看，国家与地方政府给予了诸多的资金支持。我国2009年国内生产总值达到340，507亿元，财政收入达到68，477亿元，在经济形势趋好、财政较为丰裕的情况下，要积极加大对农村社会养老保险的投入力度，在政策上也应该给予农村社会养老保险充分保护和优惠。
鉴于资金来源是农村社会养老保险制度的核心环节，因此一方面国家财政拨款要倾向于经济不发达的贫困地区，对各类社会保障企业实行财政扶植和减免税政策；另一方面在经济较为发达的农村地区，依据保险学上的大数法则原理，即以多数人的力量来共同分担少数人面临的风险，强调了保险人尽可能多，开拓多种资金渠道。一是土地及其附着物的收益可纳入农村社会养老保险的基金。土地是农民生存的依托，随着我国工业化和经济发展水平的提高，考虑将土地出让金与土地使用费的合理部分充实农村社会养老保险基金；二是国有资产收益可部分纳入农村社会养老保险基金。国有资产是全民的资产，有着属于农民的那部分资产收益，但目前农民并未享受到这一公共产品的权利，社会公平被严重扭曲。因此，可以通过对现有的经营性国有资产的存量通过上市、兼并重组、拍卖、回购等手段予以变现，转入国家财政，再通过转移支付等形式，划归农民社会养老保险基金，支持农村社会养老保险制度的建设；三是部分税收收入纳入农村社会养老保险基金。采取一种非指定税或准指定税的变通方式进行融资，即在总财政收入中，按照一定的比例拿出一定的款项，定期划拨入养老保险专项基金中。
（作者单位：1.集美大学诚毅学院；2.福建师范大学经济学院）
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