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提要 本文阐述公共政策中公民参与的内涵，列举公民参与的几种主要方式，分析公民在参与公共政策制定过程中存在的问题，并提出解决对策。
关键词：公民参与；公共政策制定
中图分类号：D63 文献标识码：A
一、公共政策中公民参与的内涵
公民参与这个概念最早是在二战前后由西方的政治学者提出的，并逐渐成为现代政治学研究的一个重要范畴。在现代民主政治制度下参与已经成为公民的一种普遍性和广泛性活动。公民参与的程度和质量也是衡量一个社会政治现代化进程的重要尺度，体现这种社会制度的发展水平。
简言之，公共政策中的公民参与就是指当政府做出与公民有利害关系的决定和政策时，公民个人或团体通过一定的方式、途径和程序直接或间接进入政府的决策过程，了解相关政策信息，并对决策发表意见和看法，以此来影响政策结果的行动过程。公共政策中的公民参与应有三个基本内涵：1、参与的主体是指普通的公民个人或团体，政府工作人员和政党成员在从事非政府、非政党工作时，可看做是参与主体。另外，公民和人民应该分开来加以分析，人民更多是强调一个政治概念，讨论参与政治的过程中应该体现足够的广泛性和深入，公民参与就能够体现这一过程。2、参与的客体是指在参与主体影响和推动下，中央和地方各级人民政府通过广纳民智进行科学决策或通过信息公开等途径分享公共政策制定和执行过程的活动。这里的政府，应为广义的政府，即包括国家权力机关、司法机关和行政机关在内的全部部门和机构。3、参与的目的主要在于要通过影响党和政府的各项决策，使公共决策或公共政策避免或最大限度地减少对公共利益的偏离，体现公共利益表达的真正诉求。
二、公民参与公共政策的主要方式
（一）参与选举。全国和地方各级人民代表大会是由人民经过广泛而平等的直接或间接选举产生的。我国选举法规定，凡是没有被剥夺政治权力的公民都可以通过参加选举的方式影响公共政策的制定。因此，参与选举是我国公民参与公共政策制定的重要途径。
（二）听证制度。听证的基本精神是以程序的公正保证结果的公正。听证程序是公民参与公共政策决策的固定渠道。公众借助该程序反映自己的意愿，政策制定者从中获取有价值的信息，制度出合理的公共政策。目前，我国地方政府听证制度主要有三种类型：行政处罚听证、价格决策听证以及立法听证。
（三）信访制度。信访是在一定民主政治体系内，广大人民群众通过写信、走访，向各级党政机关和领导人反映情况、申诉问题、陈述要求、咨询政策、提出批评建议等的一种社会活动。
（四）参加政党和政治团体活动。在我国，共产党是执政党，党的民主集中原则和群众路线，有利于发现和接纳群众的各种需求，并适时的做出响应，制定合理的公共政策。此外，我国还有八个民主党派，他们起着参政议政的作用。我国的政治团体维护着各自所代表的那部分人的利益，同时又接受党的领导，在党和群众之间架起一座桥梁，代表性的政治团体有工会、妇联和共青团。
（五）其他渠道。除了以上四种方式外，我国目前很多地方还有其他很多的公民参与渠道，如民意调查、市长热线电话、公众接待日，等等。
三、公民参与公共政策制定存在的问题
（一）公民参与缺乏制度化程序。我国法律对于公民参与公共决策的规定大都是任意性的，没有制度化的程序，这样很容易导致公民参与权的缺失，而且公民与政府在信息的占有上存在着严重的不对称性，这势必影响公民参与公共政策制定的顺利进行。因此，制度化、规范化的程序是公民顺利参与公共决策的保障。
（二）内输入式的精英决策体制，政策制定缺乏透明性。当前，我国的政策制定是一种“内输入”的模式，该模式是由权力精英代替人民进行利益的综合与表达，表现为权力精英之间的政治折中，而不是多元化决策下的社会互动。这种模式缺乏透明性与公开性，使得公共政策的制定成了一种政府内部机构的决策，造成了公民对于公共政策制定的相关信息缺乏了解，更不可能充分表达自己的意愿。因此，公共政策的制定就缺乏可行性与适用性，无法达到预期的政策目标。
（三）公民自身的局限性。公民自身的局限性表现在：首先，公民的整体文化素质偏低，导致参与能力的有限性。由于传统政治文化的影响，我国公民的参与意识淡薄，而且现代公共政策往往有较强的专业性，我国公民限于文化素质偏低，对公共政策中涉及的专业知识未能深入的领会，故对政策的质量不能提出质疑。而且很多公民并不具备参与公共政策制定需要的沟通技巧，也不能充分理解决策过程和决策方式，因此其参与能力受到很大限制。其次，公民参与的自利性与非理性化。很多公民参与公共政策的制定时，是以理性“经济人”出现的，追求的是个人利益最大化，或是代表局部团体的利益，并不一定代表着公共利益。
四、完善公民参与公共政策制定的对策
（一）建立健全公民参与机制，加强公民参与制度化建设。依据民主集中制原则，结合我国公共政策的复杂性，我国可建立健全以下几种参与机制：一是谈判、协商机制。即允许社会中的政治结构通过彼此间博弈式的协商，最后形成一个初步的方案并提交给政府；二是公告、评论机制。行政机关应通过各种形式公布政府决策，以接受各方面的评论，并将各种评论的意见记录在案，进行简单的解释说明；三是投票、公决机制。对于一些重大决策方案，应采用投票表决方式、规划性较弱的规则可采用代表投票制方式运行决策；四是通告、听证机制。对于一些有法可依的决策，如价格决策，就可以应用通告、听证等非正式制定程序，公共部门将有关决策的方案、地点、时间通告相关利害关系人，并告知其听证的权利以吸收公民参与公共决策；五是选举、新闻报道机制。这是允许新闻媒体介入公共政策制定中，加强决策中的监督，以防行政专断而损害公共利益。同时，应允诺公民运用选举权对公共决策者的政治责任进行追究，以增强决策者的责任感和使命感。此外，在充分遵循宪法和法律赋予公民的政治权利和自由的前提下，应对以上几种机制中公民参与的内容、方式、途径作出明确的规定，使其按一定的程序实际操作，并用法律的形式固定下来，做到有法可依，使公民参与经常化、制度化。
（二）重视公民的话语权，提高政策制定的透明度。政府官员应该树立正确的理念，尊重公民的话语权，承认公众在公共政策整个运行中的主体地位，积极推进公民参与公共政策。公众通过这种话语权在公共领域中对公共问题进行探讨而形成“共识”，而根据这种“共识”所形成的公共政策才具有公共性和透明性。增强政策制定的透明度，有助于政策决策主体充分考虑和重视广大人民群众的利益和愿望，并把政策目标的确立和政策措施、手段的选择建立在符合这种利益和愿望的基础之上，以减少政策决策的盲目性，提高政策的合法性。同时，可以降低执行困难，有利于政策的有效执行。
（三）加强公民素质建设，提高公民的参与能力。如何增强公民参与政策制定的能力，主要体现在以下几个方面：一是培养主体意识，即公民在参与国家政治生活中表现出来的高度的政治责任感和积极主动的精神；二是培养参与意识，即公民能动地实现其权利和主体性的政治参与行为在观念中的反映。参与意识是公民民主意识至关重要的部分，公民的参与意识越普遍、越自觉，参与的行为越广泛、越深入，那么民主政治就越发展，政治文明就越进步；三是培养法治意识。法制是政治文明的本质要求和有机组成部分，公民要形成自觉的法治意识；四是大力发展文化教育和科学技术，提高公民的科学文化素质，使每位公民都成为有理性思维、真正能运用自己的文化知识参与政策制定的人。
五、结束语
公民参与是提高公共政策质量的重要途径，更是公共政策的基石，广泛的公民参与是民主社会的普遍现象，也是民主政治的重要标志，我国公民参与政策制定还处于起步阶段，在公民参与的扩大和发展过程中仍存在许多问题。因此，我国应努力解决这些问题，大力推进公民参与的进程，这是我国经济社会发展的客观要求，是衡量政治文明程度的重要标准，也是实现社会主义民主的重要体现。
（作者单位：浙江师范大学法政学院）
主要参考文献：
[1]李图强.现代公共行政中的公民参与[M].经济管理出版社，2004.
[2]王浦劬.政治学基础[M].北京大学出版社，1993.
[3]黄丹丹，刘秋霞.我国公民参与公共政策的有效路径探索[J].大众商务，2010.1.
[4]葛玮.公共政策过程中的公民参与[J].广东行政学院学报，2006.6. |
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