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提要 我国的失业保障体系整体发展速度和效果显著，然而由于失业保障制度共性的内在缺陷，以及我国保障体系个性中出现的种种问题，要实现较为理想的失业保障体系，还需采取全方位且有效的措施来实现。
关键词：失业保障体系；失业保险；失业救济
中图分类号：F241.4 文献标识码：A
一、我国失业保障体系现状
我国失业保险制度始于1986年的《国有企业职工待业暂行规定》；1999年颁布和实施的《失业保险条例》是这一制度完整体系形成的标志。该制度自产生之日起便实行基金制，基金来源采取用人单位缴费和财政补贴相结合的方式。通过多年实践发现，该制度在宏观经济中作用显著，表现为参加失业保险的人数，失业保险基金的收入和支出都在大幅增加。
据国家统计局人口就业统计司数据显示：1998年底全国就业总人口为69，957万人，其中城镇就业人数为20，678万人，乡村就业人数为49，279万人，全国参加失业保险的人数不到8，000万人，失业保险基金支出仅为56.1亿元，城镇登记失业人数为571万人，年末领取失业保险金的人数为158.1万人；到了2009年末，全国就业总人口为77，480万人，其中城镇就业人数为31，120万人，乡村就业人数为46，875万人，全国参加失业保险总人数为12，715万人，城镇登记失业人数为886万人，失业保险基金收入580亿元，失业保险基金支出367亿元，年末全国领取失业保险金人数为235万人，失业保险基金累计结存1，524亿元。
然而，据预测，到2010年底，我国劳动力总量达8.3亿人，城镇新增劳动力供给5，000万人；而从需求情况看，劳动力就业岗位预计只能新增4，000万个，劳动力供求缺口在1，000万左右，失业保障压力更大。
二、我国失业保障体系存在的问题
1、失业保障范围覆盖狭窄。我国失业保障制度发展到现在，一个突出问题就是产品覆盖面窄，供绐不足。据《失业保险条例》第二条规定：“城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工依照本条例的规定，缴纳失业保险费。城镇企业事业单位失业人员依照本条例的规定，享受失业保险待遇。本条所称城镇企业，是指国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业。”可见，失业保险范围主要覆盖在城镇居民里的正式职工。
然而，从劳动供给方面来看，失业保险的保障对象应为所有参与市场经济活动的劳动人员，由于受失业保险制缴费制约、享受期限限制和当地财力制约，其中也应包括农村进城务工人员和新成长劳动力（包括毕业的大学生），这部分失业人员没有被纳入失业保险和城镇居民最低保障制度保障范围；从劳动需求方来看，一些经济效益比较稳定的国有单位及其职工不愿意参加失业保险；一些三资企业和民营企业的领导则认为自己企业员工自愿流动现象频繁，参加失业保险是一种额外的负担。
2、失业保障给付水平低、时间长。我国失业保险金的发放以低于最低工资、高于城市居民最低生活保障标准的水平为原则，且通常为当地法定最低工资的70％～80％。目前，我国的失业保险金只能替代25%左右的工资，与其他国家40%～75%的替代率相比，我国失业保险金的标准过低。不仅如此，一方面由于我国失业保险实际发放金额由各地方政府参照当地工资水平制定，同一地区所有的失业人员都领取相同的金额，当劳动者按规定缴纳其工资的1％作为失业保险金时，失业保险金的给付却是以当地标准工资作为计算基数，造成保险的缴费和给付的脱钩；另一方面由于失业保险金的发放由各地方政府统一标准，工作年龄较长的劳动者，随薪资调高而缴纳较多的金额，但失业时领到的保险金却是与工龄较短者一样的水平，故对于工作期间长的劳动者有失公平。
3、失业保险基金管理混乱。从基金的筹措环节来看，征缴缺乏强有力的手段和激励机制。目前，我国失业保险基金的来源主要靠城镇企事业单位及其职工缴纳的保险费费用，但许多单位因此将职工基本工资调低，改以津贴方式支付职工工资，导致职工在失业时拿到的失业保险金金额偏低，同时也造成失业保障基金存底的薄弱。
从基金的运转环节来看，我国是将支付给失业人员以外的结余部分用于购买政府债券，以提高收益。但是与存入银行相比，购买债券风险较高，加之很多地方监管体制不健全，许多财政收不抵支的地方政府官员将失业保险金用于弥补财政亏空，或用于基础设施建设，造成基金无法补偿。
从基金支出环节来看，一方面我国新增岗位不能满足适龄劳动力人口增速，造成失业保险金供不足需，一些地方出现拖欠现象；一方面隐形就业人员虚报、冒领失业保险金的现象也是管理不严的结果。
4、配套措施不完善。我国虽然建立了再就业服务中心和职业培训机制，但配合的相关法令仍未完善，导致许多下岗职工及失业者不愿接受培训。目前，各地方政府虽提供了培训和职业介绍服务项目，但由于进行培训期间，并没有或者仅提供低额的生活补助，使得失业者为求失业期间能维持最低生活水平而不得不放弃政府提供的培训课程，转而以其他方式谋生。
三、解决当前失业保障问题的措施
1、扩大失业保险实施范围。失业保险的范围应扩展为以下三类：一是有雇主的劳动者，包括国家机关和事业单位工作人员以及国有企业、集体企业、三资企业、乡镇企业和私营企业中的各类劳动者；二是无雇主的劳动者，包括农业劳动者，个体工商户和其他自营业者；三是由有雇主的劳动者和无雇主的劳动者所供养的家属。由于客观条件的限制，可先将失业保险的范围扩大到所有城市中有雇主的劳动者，而后两类可以根据条件逐步推广。鉴于此，建立保险信用卡、身份证和计算机户籍档案三位一体的失业保险制度将是一个较好的改革思路。
2、提高失业保险和救济给付水平。要实现这一目标，一个重要的前提是改变失业保险和救济的资金来源。第一，要改变过去失业保障资金主要来源于国家财政和企业缴纳这两个渠道对失业保险金筹措的限制，实现国家、企业、个人共同负担的失业保险金筹措方案，随着个人收入水平的不断提高，这种方案实施的现实性越来越强；第二，应充分发挥政府作用，明确划分中央与地方政府责任，当失业保险收不抵支时，应能通过财政拨款补充失业保险金和失业救济金。
3、加强对失业保险基金的管理。从基金筹措环节出发，失业保险经办单位除征收和发放失业保险金外，应派专职人员加大失业保险的宣传力度，转变人们对失业保险的认识；其次，政府可根据出台不同行业不同缴费比率，把外资企业，民营企业等纳入到失业保险的覆盖范围；最后，增加基金的调度调剂能力，认真研究实行市级统筹失业保险基金的优先实现形式，明确直辖市区和市级的责任，提高省级筹集的比例，提高基金调剂余缺的能力。
从基金运转环节出发，针对投资选择面过窄的问题，在保证安全的前提下，可成立专门部门负责结存资金的运营或通过向社会招标的方式选择信托投资工作负责运作，使失业保险基金的运作走向社会化、透明化的道路；其次，针对基金运转中的秩序混乱问题，应坚决实行收支两条线管理，负责社会保险费征缴的机构、财政部门和失业保险经办机构在国有商业银行分别开设“社会保险基金收入户”、“社会保障基金财政专户”和“失业保险基金支出户”等。
从基金支出环节出发，为防止虚报冒领现象，必须加大各个机关之间的相互合作，如我国许多城市街道社区建立的劳动保障工作机制，作为失业保险基金的审核主体，能够有效监督基金发放；同时，可发挥网络优势，运用电子技术建立全国范围的基金管理网络，并与公安部门联网沟通，即时了解信息。其次，对于再就业人员，应从失业保险基金中拨付一部分资金创造公益性岗位，解决其就业问题。
4、建立完善的公共就业服务制度。一是要完善组织机构建设；二是在人口密集区设立中心劳动力市场；三是建立以面对面和现代化管理手段计算机网络和电话声讯服务劳动力市场服务系统，实现就业和社会保障一条龙服务。
（作者单位：河南大学工商管理学院）
主要参考文献：
[1]杜黎霞.浅谈我国失业保险存在的主要问题.甘肃科技，2007.23.5.
[2]刘媛媛，张毅.谈我国现行失业保险的制度缺失.商业时代，2009.14.74.
[3]李传彪.刍议中国特色的失业保障制度的构建.兰州学刊，2009.9.127.
[4]周岩.关于建立失业保障体系的若干问题.科技咨询导报，2007.13.80. |
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