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提要 面对日益频发的公共危机事件，传统单一的政府治理模式暴露出固有的局限性，作为公共危机事件的受害者和利益相关者，广大公民的参与十分必要。课题通过实地问卷调查，对廊坊市公众参与公共危机管理现状进行分析，针对存在的问题，提出切实可行的对策。
关键词：突发公共事件；公众参与；公共危机管理；社会资本
课题项目：2010年廊坊市哲学社会科学研究课题（课题编号：2010101），课题负责人：杜稳灵，课题组成员：王肖蓉、邹娜、刘树君、王华、冯建生
中图分类号：D63 文献标识码：A
近年来，突发公共事件的发生频率呈上升趋势，公共安全形势相当严峻。廊坊市流动人口多、城乡发展不平衡、经济结构不尽合理，危机事件频发的危险极大，因此维护社会稳定的任务十分艰巨。
目前，廊坊市采用的主要是传统单一的、以政府为主导的公共危机管理模式，随着经济和社会的发展，其弊端日益暴露。处理公共危机行之有效的方法是公众参与，但廊坊市公众参与公共危机管理尚处于探索阶段，其制度并不完善，仍存在很多问题，有待进一步探索和论证。
一、公众参与公共危机管理概述
（一）突发公共事件、公共危机与公共危机管理。突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。
公共危机，就是一个事件突然发生并对公众正常的生活、工作以至生命财产构成威胁的状态。公共危机管理是政府组织和社会相关力量共同应对危机事件的全面系统过程，是一个以政府为主导、全社会共同参与的完整的组织体系，是涉及多部门、全方位的应对网络。
（二）公众参与的定义、形式。公众参与，是指包括公民个体、非营利组织、营利组织、社区和媒体等在内的广大公民通过科学化、制度化的渠道和途径，有节制地参与公共危机管理活动，从而达到预期参与效果的过程，其重点是通过科学有效的参与机制，促使危机事件的解决。公众参与主要是指全社会的所有公民对社会公共事务的参与，它是现代民主政治制度下公民所具有的一种普遍性和广泛性的行为，也是现代民主的重要特征之一。
公众参与的形式：（1）意见参与：表达意见以影响政策。如关键公众接触、召开公民大会、举行听证会等；（2）以物质形式参与：通过捐款、捐物或出资的形式实现；（3）行为参与：参加某种社会团体或某种社会劳务，如参加志愿者活动、参与公民调查等；（4）组织参与：如成立咨询委员会、青年志愿者协会、工会等非政府组织的形式。
二、廊坊市公众参与公共危机管理现状
廊坊市“京津走廊”的地理位置，交通运输发达、人口流动大等特点，再加上近年来突发公共事件频发的趋势，希望通过调查问卷，使人们提高对危机应对的关注。当灾难突临时能具备更多的自救互救知识和能力。经过近1个多月的调查，通过调查问卷的回馈信息，对廊坊市公众在应对突发公共事件的意识及能力上，有了初步了解。
目前，廊坊市公众参与公共危机管理主要表现为：部分地区、单位的应急预案中涉及对公众的组织和宣传教育；参与方案评价；部分人员参与应急演练、灾后捐助活动、加入志愿者队伍等有限的领域和层面。廊坊市的应急管理能力比较低，表现为：廊坊市多应急处理，少应急管理；多单兵作战，少综合体系；多政府运作，少社会动员；多内紧外松，少公共沟通。因此，就公众参与公共危机管理方面，廊坊市需要加强和完善的工作还很多。
三、廊坊市公共危机管理中公众参与存在的问题
通过调查问卷的梳理，对廊坊市公众参与公共危机管理的现状进行了深入调查分析，并发现了如下问题：
（一）公众参与应对危机的意识和能力较弱。据调查的结果分析，廊坊市93%的人认为近些年危机事件的发生频率呈逐渐升高的趋势，公众对于突发公共事件，能明确知道其范围的只占36.7%，能明确知道预警信号级别的只占56.7%，那么当危机事件发生时，公众根本不能分辨出什么会产生公共危机以及危机事件的严重程度及影响范围。接受调查的人员中，有46.7%的人认为防灾教育应从幼儿园阶段开始，但真正接受过相关防灾宣传的占56.7%,进行过相关防灾演练的占46.7%，在接受调查的人中，近一半人员未接受过相关的防灾宣传和相应的演练，而且会使用灭火器的人只占26.7%。可见，公众的危机意识及应对危机的能力相对较弱，那么当危机事件发生时，公众连自救都成问题，更别说互救、互助了。
（二）公众参与的法律法规体系不够健全。目前，廊坊市有关公众参与公共危机管理方面尚无明确法规规定，仅是在一些应急预案中涉及到对公众的组织、宣传教育。在公众参与危机治理的程序、渠道、方式上，尚无具体的规范指导。目前，廊坊市的相关法规文件中没有明确规定公民在参与危机治理的过程中可能受到的人身、自由限制的程度和范围，对于司法救济渠道的相关规定也无从寻找。
（三）信息沟通渠道单一，缺乏信息反馈机制。廊坊市各类突发公共事件的监测预警手段还相对落后，信息汇总方式单一，信息获取能力仍较差。据调查，廊坊市公众对于类似于市长热线、媒体投诉等方式的结果认为无效、甚至不知道是否有下文的占63%。由此可见，信息不对称、不完全等现象仍存在，应善加利用新闻媒体的信息传递、监督以及沟通手段的功能。
（四）社区的功能未能有效发挥。社区自治组织在社区的危机宣传、教育培训、危机预防、危机监控和相应的危机应急过程中，都能够发挥重要的辅助作用。目前，廊坊市的社区危机应急作用并未得到充分的利用和发挥。据调查，街道办事处中的应急管理办公室几乎形同虚设，且无论是城市还是农村，认为居住地无应急组织机构的占半数以上，当危机事件爆发时，则不能及时有效地组织居民开展自救互救工作。调查中发现，即使设有应急管理机构的，也无固定编制，发生突发事件时多数是从当地武装部门临时抽调人员。社区内应急机构的工作职责、权限不明确，仅在宣传栏、公示栏进行宣传，对公众参与没有明确的参与形式、内容上的规范。
（五）志愿者队伍建设有待完善。据调查，近87%的人在发生危机事件时愿意成为一名志愿者，但80%的人对成为志愿者需要具备哪些知识和程序根本不清楚。那么，当灾难来临时，即使想成为一名救助者都无从下手，结合调查，公共危机中志愿者管理主要出现如下问题：
1、志愿服务缺乏相应完善的法律法规和志愿者管理制度。廊坊市的志愿者管理还处于探索阶段，具体管理工作并无完整的法规对其进行规范，关于志愿者的工作流程、工作内容都没有明确规定。
2、参与公共危机管理的志愿者缺乏有效的组织。志愿者参与的临时性和组成的多元化等特点，很难在有限的时间内对志愿者进行有序的管理，致使志愿者的组织工作易出现混乱局面。
3、志愿者活动资金不足。志愿者的资金来源有限，多源于外部捐赠。志愿活动多是义务的，但避免不了资金消耗，因此资金不足，在一定程度上阻碍了志愿活动的发展。
4、志愿者人员缺乏专业知识及相关技能培训。廊坊市的志愿者多是临时招募的社会人员及在校大学生，多数未经过专业技能培训，对应急处理知识、方法的了解有限，且缺乏系统性。
四、廊坊市公众参与公共危机管理的对策建议
（一）增强公众参与公共危机管理的意识
1、广泛进行警示宣传，塑造公民应急文化，增强危机意识。公民应急文化，即培养一种公民在危机中应有的社会意识和观念，也就是安全意识和安全能力，及因此而表现出来的行为模式。利用广播、电视、报刊、网络等媒体，开辟宣传专栏、举办培训班、发放应急知识宣传手册、建立应急宣传网站等形式，进行应急科普知识宣教活动，不断增强公众维护公共安全和自我防护意识。
2、组织民防培训，开展演练，增强公民自救互救能力，提高整体对抗能力。组织公民开展危机救援训练，培养公民应对危机的实际能力，把训练中的理论运用于实践。廊坊市应积极维护公民的合法权益，鼓励公民积极参与社会公共事务的管理，让公众看到参与的实际效用，感受到公众意见对立法或决策的实际影响。如：在突发公共事件应急预案的制定中引入公众参与，肯定公众的主人翁地位。
（二）健全公众参与的法律法规体系。公众参与制度是利用社会成员的自主性、参与性所形成的自治愿望，来组织社会成员参加各项公共事务。从社会资本的角度而言，法律规范体现的是社会资本的结构性嵌入，它以正式制度的形式消除个体之间的不信任，可增进合作的发生，从宏观上对行动者的行为进行约束和规范。廊坊市要从根本上实现公众参与有效的目标，就必须加强公众参与的制度化建设。在立法方面对公众参与给予强有力的支持，明确公共危机时期政府、社会、个人的权利、义务和责任，使公众参与能做到有法可依，有据可循。从法律的角度，对公众参与给予保障。在充分保证宪法和法律赋予公民的政治权利和自由的前提下，对其内容、方式、途径作出明确的规定，使其可以按一定的程序实际操作，规范其行为。
（三）完善公众参与的信息沟通机制
1、建立健全综合预警信息发布机制。气象、公安、交通、卫生等部门要切实做好突发灾害事故的预测、预警、预报工作。
2、推进信息反馈监督机制建设。依托政府系统电子政务建设，充分整合信息系统资源，拓展信息回馈渠道，对公共政策的实施效果进行调查，监督政府的行政行为，以便提高政策的效果性和政府部门工作的效率性。
（四）建立社区组织的危机应急机制。社区组织的危机应急机制，对突发事件进行危机预防、监控，以居委会（村委会）为自治核心充分发挥其在参与公共危机管理中的重要辅助作用，以减少参与的盲目性和随意性，保证参与的规范性和有效性。具体措施如下：第一，制定参与公共危机管理的相关规章和制度，明确社区参与的权利、义务和责任参与的内容、方式和程序等。第二，健全组织机构。如，组建民兵应急救援队、社区安全巡查队等。第三，开展宣传教育。在社区内进行广泛的危机宣传、教育培训等活动。
（五）加强志愿者队伍建设。第一，推进志愿者管理法制化建设，为志愿者服务提供立法保障；第二，发扬志愿者精神，培植志愿者文化；第三，开展志愿者定位和培训，尤其应包括对志愿者进行“心理危机干预”培训。
（作者单位：河北工业大学廊坊分校）
主要参考文献：
[1]刘雅静.社会资本视域下的公共危机治理研究[J].胜利油田党校学报，2009.6.
[2]李广群.公共危机管理中的公民参与机制研究[D].济南：山东大学，2009.
[3]陈改玲.我国公共危机管理中多元主体良性互动研究[D].西安：陕西师范大学，2009. |
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