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提要 随着农村综合改革的不断深入，乡村债务将逐步演化成为影响农村发展、农村社会和谐稳定和农村税费改革成果巩固的主要矛盾，研究解决乡村债务的化解办法，建立健全化解乡村债务的长效机制，已是目前农村综合改革所无法回避且迫在眉睫的问题。
关键词：乡村债务；财政体制；化解
基金项目：安徽省教育厅人文社科项目《乡村债务化解对策研究-以安徽省为例》（项目编号：2010xk599）
中图分类号：F81 文献标识码：A
乡村债务作为筹集资金的一种特定模式，曾经对于弥补我国农村经济发展中的资金不足、促进农村农业经济发展起到客观的推动作用，但日益严重的乡村债务也严重影响到农村社会的稳定、影响政府形象和农村干群关系，成为构建和谐社会和当前新农村建设中的一大障碍。
一、乡村债务内涵界定
（一）乡村债务的内涵。乡村债务，一般是指乡村中一方当事人负有在将来某个时间向另一方当事人支付现金（包括存款）或商品、劳务的义务。就本质而言，乡村债务是一种经济行为，其关系具有相对性、强制性和有偿性特征。关于乡村债务的外延，有专家认为，乡村债务的涵盖面不能过于狭窄，而应包括乡村范围内（即介于城市之间由多层次的集镇、村庄及其所管辖的区域组合而成的空间系统内）所发生的一切债务，使乡村范围内的乡镇政府、乡村经济组织（包括集体经济、个体经济、私营经济、联合经济、股份制经济等各种经济类型的乡、村两级经济组织，家庭经济也包括在内）之间以及与国家、金融机构、国有企业等单位在发生经济关系的过程中所形成的债务的总和。
（二）乡村债务的特征。一是债权人结构复杂。乡村基层组织债权人几乎涉及社会各个方面，其中既包括政府工作人员、农民和个体工商户，还包括各级政府、企业、事业单位，同时又包括国外金融机构和各类外商；二是地理分布不平衡。中西部农产区乡镇财政收入有限，负债面较大；东部发达地区的农村在新上项目、引进技术、公益事业建设等方面起点高，相应负债金额较高。在负债额度上，乡村债务在地区间的分布极不平衡，主要表现为东高西低、发达地区高于落后地区；三是债务用途范围广。乡村债务资金一般用于如下几个方面：公共基础设施建设、税费改革前弥补税费欠款、兴办乡镇企业、普及九年义务教育达标、维持乡村基层组织运转和其他用途等。
二、乡村债务成因分析
（一）财政体制不健全。改革开放以来，我国财政体制改革总的趋势是财权上收、事权下放，使乡村基层组织承担着过多的事权，但又缺乏与之相应的财力，这种财权与事权的不对称是造成巨额乡村债务最主要的原因。1994年分税制体制改革更多的是关注中央利益和中央政府宏观调控能力。虽然地方政府广开税源，调动一切积极因素征收税费，但一些地方财政收入还是下降，尤其是在经济不发达地区，捉襟见肘的税费根本无法应对财政支出的快速增长。另外，实行分税制，中央本应把财权与事权结合起来，主动承担农村社会发展的公共事业与公益事业建设，但事实上在我国农村地区农民除了缴纳农业税费外，还需要缴纳各种兴办公益事业的集资。如，很多乡镇为九年义务教育制度的实施与检查就承担许多负债。
（二）政府职能“越位”形成历史欠账。在经济转型时期，我国的乡村政府大多延续了计划经济时期的思维模式，一些县乡政府不顾实际兴办企业或者为企业担保贷款，由于企业普遍陷入困境甚至亏损倒闭，债务最终落到政府身上，乡村政府为私人投资提供担保，这些企业如果破产了，乡镇政府的“或有负债”也就演变成了真实的负债。前些年特别是农村税费改革前，很多乡镇不切实际地大搞政绩工程、基础设施和公益事业（包括乡村学校、道路、植树造林、医疗卫生建设等），在向上级争取资金比较困难、向农民只能筹资到少部分钱的情况下，大部分资金缺口只有通过借款来解决，从而背负了很大的债务包袱。
（三）社会事业项目资金配套形成债务。在上级政府投资排不上位置，而事关农村居民生活稳定、安全、丰富的非生产性设施建设投资所需资金起点相对又高，乡村政府自有财政性资金和经济组织收入远不可能满足支出需求，乡村政府就只能举债。近几年来实施的“村村通公路”、“村村通自来水”以及农村合作医疗保险试点等，有严格的标准和要求，都需要县乡给予一定规模的资金配套，虽然在改善农村生产生活条件方面发挥了重要作用，但同时也增加了乡村政府的债务负担。另外，长期以来有限的财政投入远不能满足农村教育、卫生事业发展的需求，实际上农村教育、卫生事业的发展，基本靠乡村政府和广大农民群众来支撑，乡村政府只能想方设法举债。
（四）乡村财务运作的随意性与财务管理监督失控。旧的乡村财务监督体系已出现漏洞，新的财务管理制度和监督约束机制却没有及时建立起来，导致乡村财务监督与管理的缺失。财务不公开、账务混乱等现象在乡村普遍存在，吃喝招待费、超标准租车、公款旅游屡禁不止，开支随意性很大。由于管理与监督的缺位，导致乡村不合理的支出不断增加，这是乡村债务形成的重要原因。
三、乡村债务化解对策
（一）对既有债务区别情况，分类决策。一方面要结合不同地区的实际情况，因地制宜地采取不同的化解办法：对郊区的乡村债务不作为工作重点，但要加强监测：对较远地区的乡村债务要作为工作重点，并采取有力措施予以防范和化解；另一方面要针对不同来源（私人借款、银行和信用社贷款、农村合作基金会贷款、财政周转金借款等）和不同用途（兴办乡镇企业、应付教育达标升级等）的债务，采取不同的化解办法。在继续挖掘以上传统偿债方式潜力的同时，要通过整合、重组农村短缺资源，盘活农村闲置资源，积极拓展新的偿债途径。
（二）加大财政扶持力度，减轻基层负担，改革和完善乡镇财政管理体制，加大转移支付力度，切实保障乡镇机构运转和人员工资发放。对县级以上地方各级人民政府及其有关部门安排的涉及乡村基础设施建设和农业生产开发项目，要足额安排资金，不得留有缺口，原则上不得要求乡镇政府和村级组织安排项目配套资金。不得开展要求乡村和农民出钱、出物的达标升级和检查评比验收活动，不得对乡镇下达不切实际的财政收入指令性计划，不得对乡镇下达招商引资的指标，不得以调整农业结构等为名强令村级组织完成种养计划和技术推广任务，不得向村级组织摊派报刊、书籍征订任务。
（三）转变乡村政府职能。乡村政府机构本身具有双重性：一方面是公共事务管理者；另一方面则是经济实体。值得关注的是，乡村政府举债没有外在强劲约束时，规模自然难免失控。我国是一个政府层级多、人口多、税收规模相对偏小的国家。因此，作为最低级次政府的乡村政府，独立运用本地收入来履行事权根本不可能，为此，有必要进一步细化乡村政府事权划分，应将乡村集体资产管理职能从乡村政府职能中剥离出来。改革后，乡镇的主要职能应定位在维护当地社会治安，搞好乡村道路、教育卫生、计划生育、民主政治等方面。村级应减少村组干部数量，从严控制村组干部补贴标准。对乡村政府债务应实行严格的税改政策和工作纪律，除体制原因外，应坚决制止以任何名义出现新债务，对产生新债务的应追究政府领导的相应责任。中央财政应设立乡村债务准备金，用于清偿国家应当承担的部分乡村债务；省、市两级政府也应按照中央政府的模式建立乡村偿债准备金，纳入地方财政预算。
（四）尝试发行乡村公债，以部分解决乡村债务问题。从我国乡村债务的用途来看，主要是用于农村经济社会发展中政府应提供的公共产品投资，如教育、基础设施及农田水利建设等，这是政府职能的重要组成部分。但按照我国《预算法》的规定，地方政府不允许出现赤字，亦不允许发行债券。对于地方政府能否发行债券，长期以来专家学者进行了见仁见智的探讨。有专家认为，可以尝试发行乡村公债。因为发行乡村公债可以起到以下作用：一是通过发新债偿还到期债务，有助于缓解目前比较严重的乡村债务问题；二是能令乡村债务从隐性走向公开，便于对其进行管理和监控，比如严格规定公债的用途等。当然，目前这种方式的可操作性还不是太强，还需要在乡村公债的发行主体资格、债券期限、发行利率、发行方式、发行对象、可流通性、债务资金的投入方向选择等方面进行深入细致的探讨。
（五）加快户籍制度等配套体制改革。加强农村的制度建设是化解农村债务的前提。首先，农村土地制度的现有缺陷是制约农村经济发展和乡村债务得不到有效解决的最根本原因；其次，现行财税体制是当前乡村债务居高不下的直接制度因素；最后，现行户籍制度在一定程度上也充当着乡村经济的“杀手”和化解乡村债务的“拦路虎”。
为了防止新的不良债务增加，应在乡村治理模式上实行革新：一是改革干部任免制度，上级政府不再给乡镇政府安排强制性任务，否则必须安排相应的财政转移支付；二是建立综合性干部考核制度，健全和遵守干部监督机制；三是真正实行村民自治，由村民民主决定村级事务，包括是否举债、财务管理、村企关系等；四是科学决策，防止盲目举债；五是严厉打击民间非法高利贷活动，促进民间金融市场的规范化民展；六是加强制度建设，从源头根除乡镇要求村级组织借债完成任务的行为。
（作者单位：淮北职业技术学院）
主要参考文献：
[1]牛竹梅.中国乡村债务问题研究[M].中国财政经济出版社，2007.
[2]李苏，呼玉超.乡村债务问题研究综述[J].科技广场，2009.2.
[3]金人庆.切实缓解县乡财政困难促进基层执政能力建设[J].农村财政与财务，2005.5. |
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