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提要 公共卫生事业管理是现代城市政府管理的重要领域，建立科学、高效的公共卫生预警机制是城市政府及有关部门义不容辞的责任。本文分析廊坊市在公共卫生预警机制中的不足，并提出建设方法，以提高应对各种公共卫生事件和风险的能力，为构建和谐社会提供更加有利的保障。
关键词：公共卫生；预警机制；应急救援体系；应急管理系统
基金项目：廊坊市科技局课题“廊坊市公共卫生预警机制研究”（课题号：2010023083），课题组成员：王肖蓉、王聪、杨柳、杜稳灵、刘树君、王华、宋明宇
中图分类号：D63 文献标识码：A
随着我国进入高速经济发展的关键时期，人与自然、人与社会和谐相处的矛盾日益突出，如何切实加强对突发公共卫生事件的管理，提高预防和处置突发公共卫生事件的能力，是构建社会主义和谐社会的重要内容，也是全面履行地方政府职能、提高行政能力的迫切要求。公共卫生预警机制是政府处置公共卫生重大事件或紧急状态的有效形式，建立并完善公共卫生预警机制，是地方政府有效实施城市管理的重要保障。大力推进公共卫生预警机制建设，确保地方政府处置突发性公共卫生事件有章可循，有法可依，从而更有效地维护好社会安全和广大人民群众的根本利益。
廊坊市地处京津之间，因优越的地理位置，吸引了大批企业和人才。随着经济的高速发展，廊坊市的公共卫生事业越来越不能满足公众的需求，而公共卫生预警机制几乎处于空白状态。课题旨在建立廊坊市公共卫生预警机制，以期提高廊坊市政府针对公共卫生事件的预判与应变能力，通过严格控制公共卫生事件的风险，从而实现最大限度地避免公共卫生事件的发生和使突发公共事件发生后造成的危害降至最小的目的，进而提高廊坊市政府对城市的管理能力和管理效益。
一、公共卫生及公共卫生预警机制
1、公共卫生。公共卫生就是预防疾病、延长寿命，通过有组织的社会共同努力来改善环境卫生，促进身体健康，提高工作效率，控制传染病流行，教育个人养成良好的卫生习惯，组织医护人员对疾病进行早期诊断和预防性治疗。公共卫生是关系到一国或一个地区人民大众健康的公共事业。公共卫生的具体内容包括对重大疾病尤其是传染病（如结核、艾滋病、SARS等）的预防、监控和医治；对食品、药品、公共环境卫生的监督管制，以及相关的卫生宣传、健康教育、免疫接种等。例如，对SARS的控制预防治疗属于典型的公共卫生职能范畴。
2、公共卫生预警机制。公共卫生预警机制是指在公共卫生事件演变的不同阶段中，对可能引起危机的各种要素及其所呈现出来的危机信号和危机征兆进行严密监测，对其发展趋势、可能发生的危机类型及其危害程度作出合理科学的估计，并向有关部门发出危机警报的一套运行体系。
3、公共卫生预警机制级别和内容。突发公共卫生事件划分为：一般（IV级）、较重（III级）、严重（II级）和特别严重（I级）四级，依次用蓝色、黄色、橙色和红色进行预警。发生Ⅰ级疫情时，由国家统一指挥协调；发生Ⅱ级疫情时，由省政府统一指挥协调；发生Ⅲ级疫情时，由市政府负责统一指挥；发生Ⅳ级疫情时，由区县政府负责统一指挥。公共卫生预警机制的内容包含公共卫生预警反应指挥平台、公共卫生事件监测与评价体系、应急物资供应储备体系、专业人才队伍和突发性应急救助体系。
二、廊坊市公共卫生信息系统情况调查
廊坊市公共卫生信息系统在“十一五”期间取得了巨大的进步，具体表现在以下方面：
一是全市县级以上医院基本实现了医院信息管理系统（HIS）应用，三家三甲医院除HIS外不同程度拥有临床信息系统（CIS）、医学影像信息系统（PACS）和检验信息系统（LIS）以及体检、电子处方、病案统计等系统。
二是市疾病预防控制中心已实现网络直报率100%、免疫接种网络报告率100%。并在此基础上正在开发以符合区域卫生平台和数据中心关键技术要求的“市级免疫规划业务管理信息平台”。
三是市妇幼保健中心自行开发的妇幼卫生综合管理信息系统已覆盖全市助产机构。
四是新农合工作以县为单位全部实现了计算机信息化管理。除开发区外，10个县（市、区）已部分完成与省中心数据交换工作。
五是卫生监督所已投入使用“廊坊市卫生监督网络办公平台”、“廊坊市卫生从业单位数据库”、“廊坊市餐饮业食品原料采购电子台账系统”、“廊坊市卫生从业人员培训计算机考试系统”。
六是市中心血站“现代血站标准化信息管理系统”运转正常，已完成版本升级工作。
七是招标采购了“盈智星社区卫生服务管理信息系统”，现处于试运行阶段，已录入社区居民健康档案13万多份，覆盖全市城市社区居民总数的30%。
三、廊坊市公共卫生预警机制建设中存在的问题
尽管廊坊市在公共卫生信息系统建设上取得了巨大的进步，信息平台建设初步完成，但在此基础上的预警机制还没有真正建立，还存在以下问题：
1、公共卫生信息化基础差。廊坊市现有三级甲等医院有：廊坊市中心医院、廊坊市管道局中心医院、廊坊市中医医院，虽然每家医院都成立了信息化领导业务科室，但各医院之间几乎没有交流，也没有建立起一个互相交流的平台；同时，信息管理系统、疫情预报系统、社保系统、各相关部门的电子政务系统等软件系统的建设远不及大城市，信息化硬件设施建设也比较薄弱，信息化专业人才缺口较大；由于建设初期缺乏统一的信息规划，各软件系统数据标准和接口不同，现有系统间无法互联互通，数据库重复建设，信息孤岛也普遍存在；公共卫生数据采集不及时也不全面，与公共卫生预警机制需求还有较大差距。
2、公共卫生预警机制建设进程缓慢。公共卫生涉及法定传染病、群体性不明原因疾病、食品安全、职业中毒及其他突发的严重影响公众健康事件的预防与控制，还包括慢性病、地方病及其他非突发公共卫生事件的预防与控制。廊坊市已建立的一些体系多是面向传染病疫情等突发应急事件的处理，相关应急预案多是临时的、短期的、局部的，对慢性病、地方病及其他非公共卫生事件缺乏预防和控制的常态机制，与公共卫生预警机制建设相差很远。
3、公共卫生职能部门协调不力。目前，廊坊市以卫生局为主、各医院、防疫站、社区服务中心、食品药品监督管理部门都建立了信息办公科室，但公安、消防、交通等职能部门以及各高校、中小学校园还没有纳入公共卫生安全体系内，更谈不上建立跨部门、跨行业联动反应机制。卫生系统内部也缺乏足够协调性，部分医疗卫生单位之间各自为阵，配合不密切。
4、应急机制不健全。公共卫生领域的危机事件常有发生，但基本依靠临时性的行政手段，缺乏完善的应急机制，资源浪费严重，处置成本高。具体表现：一是缺乏常设性综合应急处理机构，由于卫生体制医防不分家，条块分割，只能交叉，缺乏综合性应急管理机构，存在多头管理、各自为政，致使预防、医疗资源、信息不能有效整合，应急指挥不统一，社会各部门联动能力差，无法及时应对突发性公共卫生事件，例如各大医院和村卫生院、社区卫生服务中心以及医疗预防部门之间缺乏联系，出现紧急情况，只能各自为政，不能互相配合；二是缺乏丰富的应急预案库，应急准备不充分，例如廊坊市中心医院有专门成立的信息科室，但与平级其他医院和预防部门没有交叉联系，出现重大事件，只能通过上级卫生部门上传并下达信息，不能共享信息，影响突发公共卫生事件的处置效率；三是重大传染病疫情监测系统、报告系统不健全。非典期间，廊坊因离北京最近，但缺乏有效的疫情监测系统，导致成为河北的重灾区，而第一例患者是位医生，在不自知的情形下，感染了很多人。可见，缺乏有效的监测，会造成巨大的危害。
四、廊坊市完善公共卫生预警机制的方法
1、公共卫生预警反应指挥平台建立。廊坊市在现有信息平台建设的基础上，再借助地理信息系统（GIS）、虚拟专用网（VPN）、中间件、数据仓库、现代通讯技术、智能决策支持等技术构建公共卫生预警反应指挥平台。预警反应平台是公共卫生安全预警反应体系的决策和指挥中心，主要负责采集、更新和管理公共卫生信息，分析、预测、预报公共卫生事件，调度公共卫生资源协调处理公共卫生事件、发布公共卫生信息等。其业务功能主要应包括公共卫生事件的上报与求援，公共卫生基础数据的管理，公共卫生信息的管理，公共卫生事件处理模式、预警及应急方案的提供，突发事件接报、处理进程跟踪与查询，事件应急处理、善后处置、应急演练、对外宣传，公共卫生信息动态发布，政策法规宣传、健康教育、公众互动，及相应的安全保障技术与措施等。
2、公共卫生事件监测与评价体系建立。公共卫生事件的监测、检测主要由疾病检测部门、环境卫生及食品卫生检测等部门完成，主要对公共卫生事件进行动态监测和对不明原因的公共卫生事件进行检测诊断。公共卫生事件的评价主要负责应急事件善后处置管理。包括对事件处理情况、处理措施的效果等进行的后评估，对应急处置工作人员的补助和抚恤，对紧急征用物资、劳务的补偿，对事件应急处理的表彰和责任追究等。
3、应急物资供应储备体系建立。应急物资供应储备体系包括疫苗、药品、防护用具、救援器材、通信设备、交通工具等公共卫生事件应急处理物资的供应与储备。公共卫生安全事件具有政府主导性，政府通过多渠道筹集资金，从财政上安排足额经费，建立稳定的供货渠道，保障应急处理物资的采购与储备，以及应急储备物资使用后的及时补充。
4、建立专业人才队伍。廊坊市应建立涵盖卫生、生物、化物、计算机、环保等领域的专家库，确保公共卫生事件的应急决策能力。同时，定期演练和培训一批操作熟练的指挥平台系统操作员与管理员、医疗救护人员、现场应对人员、专项监测检测人员、健康教育宣传员等，保障公共卫生事件及时高效处理，这些专业技术人才组成的队伍应具有长期性、稳定性。
5、完善突发性公共卫生事件应急管理系统。在突发性公共卫生事件应急管理系统建设中必须做到：第一，建立综合性的危机决策机制。综合性危机决策机构，是发挥主要协调作用的核心机构，负责对全市突发性公共卫生事件进行统一指挥、统一领导、统一部署，根据不同的发展状况要求各相关部门，明确危机管理的职能，在各自职责范围内做好突发性公共卫生事件的应急处理工作；第二，完善基层疾病预防控制体系。公共卫生事件和其他公共安全问题一样，具有突发性和处置快速的特点，廊坊市在现有领导模式下，应加强县、区基层疾控机构的建设，重视对乡镇卫生院、村卫生室医务人员疾病预防控制知识的培训，逐步提高基层医务人员的疾病预防控制能力，最大限度地减少和杜绝公共卫生事件的发生；第三，建设医疗救治体系。按照中央指导、地方负责、整体规划、分步实施、平战结合的建设原则，构建一个包括医疗救治机构、医疗救治信息网络和医疗救治专业技术队伍组成的医疗救治体系，以应对各种传染病、中毒等突发性公共卫生事件，这是有效预防和处置突发性公共卫生事件的基础性工作；第四，建立良好的信息披露机制。公共卫生事件与每个市民切身利益密切相关，因此市卫生局应根据实际情况，采取定期或不定期的方式，发布廊坊市内法定传染病疫情和突发公共卫生事件的信息，及时向社会公布有关信息和事故的预防和控制措施，防止疫情在学校、工厂等人口密集的地方传播。一方面保障和满足市民的知情权；另一方面消除公民的恐惧心理，提高公众预防意识，凝聚人心，降低危机治理成本。
综上所述，廊坊市公共卫生预警机制尚未完全建立，应该尽快建立起有效的公共卫生预警机制，将公共卫生事件带来的危害降低至最小的程度，从而提高政府服务公众的能力。
（作者单位：河北工业大学廊坊分校）
主要参考文献：
[1]李立明.公共卫生改革与发展.中国当代流行病学大师的讲稿.
[2]毕军平.中小城市公共卫生安全预警反应体系建设策略[J].中国公共卫生，2008.2.
[3]王廷桥副书记在全市卫生信息化工作会议上的讲话[N].廊坊日报，2010.11.8. |
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