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提要 在阐述公共工程社会评价与可持续发展战略关系基础上，分析可持续发展战略下公共工程社会评价指标体系的特点，建立以可持续发展为目标的公共工程社会评价指标体系，提出对公共工程、特别是大型公共工程，应将社会评价、生态环境评价、经济评价、管理评价和技术评价作为项目决策次序。
关键词：公共工程；社会评价；可持续发展
基金项目：2010年河南省政府决策研究招标课题（B642）
中图分类号：F407.9 文献标识码：A
一、公共工程社会评价的内涵
公共工程是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资、发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织的贷款等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目。其最显著的特点就是具有典型的非排他性和外部效应。非排他性是公共工程的本质特性，表明工程建设是为某个区域或某类群体服务，不是针对某个单个的个体。而外部性则是说公共工程建设对项目所在区域资源、能源的消耗、环境（包括自然环境和社会环境）的改变、经济的发展以及科学技术等的进步，有深刻而广泛的影响。
公共工程社会评价是与财务评价、国民经济评价同等重要的项目管理综合评价体系的有机组成部分。旨在系统调查和预测拟建项目的建设、运营产生的社会影响与社会效益，分析项目所在地区的社会环境对项目的适应性和可接受程度。通过分析项目涉及的各种社会因素，评价项目的社会可行性，提出项目与当地社会协调关系，促进项目的顺利实施，保持社会稳定的方案。因此，公共工程社会评价是分析拟建项目对当地社会（或全社会）的影响和当地社会条件对项目的适应性和可接受程度，评价项目的社会可行性。
二、公共工程社会评价与可持续发展战略
可持续发展战略是我国经济、社会发展的基本战略，其核心思想是健康的经济发展应建立在生态可持续能力、社会公正和人民积极参与自身发展决策的基础上；它所追求的目标是：既要使人类的各种需要得到满足，个人得到充分发展；又要保护资源和生态环境，不对后代人的生存和发展构成威胁；它关注的是各种经济活动的生态合理性，强调对资源、环境有利的经济活动应给予鼓励，反之则应予摒弃。
随着社会发展观从“以经济增长为中心”到“以人为中心”，再到“以人为中心的可持续发展”，项目社会评价与经济评价、环境评价一样为国际社会越来越重视，它与可持续发展是密切相关的。社会发展是以各种各样的发展项目为载体的，可持续发展是项目的目标之一。项目为人类社会可持续的生存和发展提供服务，是人类社会实现可持续发展的途径。因此，以可持续发展为项目评价原则，开展公共工程社会评价，有利于贯彻执行可持续发展战略；有利于保证公共工程与所处社会环境相协调，提高投资的经济效益；有利于完善公共工程评价理论，对公共工程全面进行评价，促进国家社会发展目标顺利实现，并提高公共工程决策的科学水平；有利于加强投资的宏观指导与调控；有利于吸引外资；有利于自然资源合理利用与生态环境的保护。
三、可持续发展战略下公共工程社会评价指标体系的特点
1、目标的多元性。社会是以人们共同物质生产为基础而相互联系的人类生活的总体，包括经济、政治、文化、教育、卫生等各个社会生活领域。因此，社会评价的范围要比财务评价和国民经济评价广阔，不仅包括经济因素，还几乎包括社会各个主要方面。公共工程社会评价出发点就是统筹考虑诸多方面，力求实现社会全面协调发展。
2、指标具有宏观性和政策性。政策是根据社会发展的需要制定的，公共工程必须符合相关政策的需要。必须把公共工程社会评价纳入到全社会的宏观轨迹中，以此来评价项目产生的社会效益。
3、指标的长期性。公共工程的经济评价期一般为20年，其社会评价要考虑近期与远期的社会目标，对生态、自然环境、社会发展等各方面的影响，其时间跨度较大。如三峡工程，在考察项目对生态环境、人民生活、国家发展的影响时，考察的时间跨度是几代人。
4、间接效益指标多。公共工程的大部分直接收益是非常低的，有的旨在满足社会非经济方面的需要，有的旨在为发展起引导和促进作用。而且公共工程所创造的间接效益要比直接效益更为显著。
5、指标量化难度大。公共工程社会评价涉及范围非常广阔，而且又多是非物质方面，相对于财务评价和国民经济评价来说是很难将其彻底定量化的。
四、以可持续发展为目标的公共工程社会评价指标体系
根据公共工程社会评价的内涵，结合可持续发展的原则，公共工程社会评价指标体系分为两个层次：第一个层次由四个因素集构成，分别为公共工程的社会可持续性、公共工程经济可持续性、公共工程的自然资源可持续性和公共工程的生态环境可持续性；第二个层次由四个因素集下的若干个具体的基层指标构成。
1、公共工程的社会可持续性。维护社会公平，不断提高不同地区、不同民族人们的生活质量、健康水平以及实现人的全面发展是社会发展的基本目标。公共工程的社会可持续性主要从这一基本目标出发，加以评价。因此，公共工程的社会可持续性可通过提高居民收入和生活水平、提供就业机会、改善当地公共卫生环境和健康、继承当地历史和丰富当地文化几个方面指标来衡量。
2、公共工程的经济可持续性。公共工程经济评价中通常采用平均投资收益率、基准投资回收期、加权平均资金成本或基准收益率等作为财务评价指标，采用社会折现率等作为国民经济评价指标。公共工程的经济可持续性则从国家或地区经济发展的宏观性、长期性考虑，加以评价。公共工程的经济可持续性可通过优化产业结构、促进当地产业集群以形成规模经济、提高当地财政收入、提高科技水平和管理水平，以及提高劳动生产率几个方面指标来衡量。
3、公共工程的自然资源可持续性。自然资源是人类赖以生存的基本物质条件，也是公共工程最重要的物质来源。我国自然资源虽然丰富，但相对于人口来说，大多数低于世界水平。如人均土地，我国只有世界人均水平的26%；人均水资源我国仅为世界人均水平的1/4；矿产资源，除钨、稀土外，也均低于世界人均水平。加之由于地区不平衡，开发利用情况差，对自然资源的破坏与浪费现象严重，供需矛盾十分突出。合理开发利用自然资源，保护并节约资源是我国社会发展的近期和长远目标。因此，公共工程的自然资源可持续性可通过减少对土地、水、森林、海洋、草地、矿产、能源等资源的消耗，促进自然资源综合利用和提高节能水平几个方面指标来衡量。
4、公共工程的生态环境可持续性。可持续发展的资源观认为，生态环境也是资源。生态环境不仅为人类提供生存、生产和消费的服务功能，而且能满足人类的精神文化、艺术和道德等的需求，人类既离不开物质性资源，也离不开非物质性资源——生态环境。生态环境的相容性，要求公共工程与生态环境相互适应，保持和增强生态环境对其的承载力，要求公共工程注重保护和恢复生态环境系统的平衡。公共工程的生态环境可持续性可通过减少废气排放、降低水污染、有效处理废料、提高绿化地森林和野生物保护投入以及生态美化水平提高几个方面指标来衡量。
五、结束语
随着我国经济的发展，各级政府的财政收入不断增加，公共工程在国家建设中所占的比重也不断提高。众所周知，公共工程、特别是大型公共工程是扩大就业、刺激经济增长的常用手段。例如，为了应对全球金融危机，我国政府制定了4万亿财政投资计划，主要投向民生工程、基础设施、生态环境和灾后重建等。一方面大型公共工程建设具有刺激经济、扩大就业的美好预期；另一方面大型公共工程重复建设和规模过度将造成自然资源和社会财富的浪费。事实告诉我们，在我国大型公共工程的建设与运营维护过程中，我们不断地支出环境成本和社会成本等一系列不应支出的成本，并付出沉重代价。工程项目在为经济发展做出贡献的同时，也带来了环境破坏和社会影响。因此，公共工程、特别是大型公共工程，在可持续发展战略指导下，必须从单一的经济评价，发展到经济、技术、环境和社会等方面的综合评价，甚至将社会评价、生态环境评价、经济评价、管理评价和技术评价作为项目决策次序势在必行。
（作者单位：郑州大学管理工程学院）
主要参考文献：
[1]朱东恺.项目可持续发展影响初探[J].中国人口资源与环境，2004.14.
[2]花拥军，张志恒，雍少宏.项目评价中的生态资源经济价值研究[J].商业研究，2006.10.
[3]刘晓峰，陈通.投资项目的经济社会生态协同评价模型[J].统计与决策，2010.16.
[4]甘琳，申立银，傅鸿源.基于可持续发展的基础设施项目评价指标体系的研究[J].土木工程学报，2009.42. |
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