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提要 农村社会养老保险制度是农村社会保障体系的重要组成部分，是我国农村养老的科学发展趋势，也是解决“三农”问题和促进社会和谐发展的重要保障。“新型农村社会养老保险”试点的启动无疑是一项重大的惠民工程，但在发展中也显现出一些问题。本文以河北省为例，在了解现状和不足的同时，分析制约河北省新型农村养老保险发展的因素，并提出解决问题的对策。
关键词：河北；农村；养老保险；社会保障
此报告为河北金融学院“农村社会保障制度调研团队”部分研究成果，团队其他成员：韩丹、李国秀、张丽研、赵亚静、孟月云、刘宏巍、高文岗
中图分类号：F840.67 文献标识码：A
一、河北省新型农村养老保险发展现状
目前，河北省人口已达到7，000万人，居全国第六位。随着计划生育政策的推行和平均年龄的增长，河北省人口呈现出老龄化速度快、规模大、“未富先老”等特点，这对社会保障提出了现实的要求。截至2009年7月份，河北省21个县（市）区政府出台开展新型农村社会养老保险工作的文件，其中15个县（市）启动了试点，82.57万农民参加新农保，26.56万农民已经领取养老保险金。河北省农村养老保险虽有进展，但整体上参保覆盖面仍较窄，参保人数仅占农村人口的4.7%。从参保人员构成看，主要是富裕地区农民、教师、村干部和外出经商农民。
二、河北省新型农村养老保险存在的问题
为了解河北省农村养老保险发展现状，特别是新农保试点推行情况，我们课题组利用暑假分赴唐山、石家庄、保定、邢台、邯郸等地进行调研，现将存在的问题总结如下：
（一）农民养老保险意识缺乏，新农保宣传力度不够。河北省经济发展总体水平较低，农民对参加养老保险、合作医疗等社会保障在认识上还存在一定的偏差。由于宣传不够，农民对开展农村社会养老保险的思想认识不统一，有的认为是加重农民负担，有的认为是超前行动，有的认为农民养老是自家儿女的事，因此没有认真落实。据我们的问卷调查统计显示，480位受访者有74.16%的农户知道新型养老保险这项新的惠民政策，但大多数人不是很了解，甚至有25.84%的农户根本没有听说过。（表1）
（二）农村传统养老功能弱化。总体而言，河北省农村居民养老方式实行的仍然是以土地保障为基础、以家庭养老为主要特色的养老保障模式，社会养老保险对普通农民所发挥的作用极为有限。而随着经济发展和人口老龄化趋势的加强，农村养老问题及相关的社会矛盾日趋凸显和严重。首先，家庭养老职能弱化。社会的发展特别是计划生育政策的推行，使农村家庭结构发生了很大变化，家庭规模趋于小型化，加之年轻人价值观念的变化，家庭的养老功能在逐步弱化；其次，土地养老保障功能弱化。河北省的实际情况是人多地少。特别是近年来，由于种地成本不断上升，农产品市场需求严重失衡而导致价格下跌，使土地的投入产出比上升。在有的地方，农民种地不仅不能获得维持生活的收入，甚至出现亏损。
（三）农民收入偏低，城乡差距大。河北省农村居民人均纯收入从1981年的204.41元增加到2005年的3，481.64元，增长了16倍，年均增长12.54%，而同期城镇居民人均可支配收入从402.48元增长到9，107.09元，增长了21.63倍，年均增长13.88%，城镇居民人均收入增长明显快于农村居民，城乡收入差距总体上呈现扩大化趋势。
（四）基础养老金发放存在制度性缺陷。基础养老金的发放实行捆绑式。中央的基础养老金标准是每人55元，年满60周岁的，符合相关参保条件的可以领取养老金。而事实上所谓的相关条件必须是未享受城镇职工养老金发放，同时其子女必须参加新农保之后才可以领取基本养老金。即养老金的发放是与子女个人参保缴费捆绑式进行。而不参保的多是一些年轻人，他们认为自己还年轻，没到参保的时候，因此持消极态度，但他们若不参保，自己的父母将无法享受养老保险金的发放。
（五）新农保面临管理和操作难题。由于农村外出务工人员多、人口流动性大，居住分散，再加上部分群众对户籍意识淡薄，造成“户在人不在，人在户不在”等现象。部分参保人员户籍信息不准确，无法在代办银行办理开户手续，无法参保。另外，子女长期在外务工的留守老人也因无法提供户口本、身份证复印件等而无法参保。而且，在实际工作中要针对入伍人员、外出打工人员、婚嫁未办理户籍转迁人员、大中专院校学生等不同情形，做出不同的解决办法，做到应保尽保，避免历史遗留问题，这也就决定了它的艰巨性。
三、制约河北省新型养老保险发展的因素
（一）法律因素。从西方发达国家的农村养老保险制度建立经验看，无不是通过国家立法形式推行的，具有法律强制性和保障基本性特点。与之相比，我国至今没有一部从整体上专门规范农村社会养老保险的法律。河北省农村社会养老保障制度的建立，主要依据民政部下发的基本方案和各级主管部门的业务指导性文件，缺乏国家法律法规的支持，导致推行过程中的盲目性和随意性。
（二）经济因素。从国际经验看，建立农村养老保险制度需要具备一定的经济发展水平。养老保险基金积累是养老保险事业发展的决定性保证。从全国范围内人均占有社会保障费用情况看，城市居民人均455元，农民人均仅15元，相差30倍；从社会保障的覆盖面看，城镇已达90%以上，而农村只有4%。河北省由于长期受二元经济体制的影响，政府在介入社会保障体制时，对农村和城市的负担比例有所差别，对农村社会保障的财政投入不足且分配不公。政府的财政投入在一定程度上制约了农村养老保险的发展。
（三）制度因素。新型农村养老保险制度是在我国农村原有的社会养老保险制度的基础上对部分经济较为发达的农村地区的改革和探索，在一定程度上具有农村社会养老保险制度本身的一些问题，同时又面临着新的考验。
1、基金运营及保值增值问题。养老保险基金是以县为单位进行统一管理，通过购买国家财政发行的高利率债券及银行增值。目前，银行利息较低，养老基金保值增值存在困难。农民会担心基金的实际价值低于他们支付的保费，从而对农村社会养老保险体制丧失信心。
2、农村养老保险基金管理问题。河北省在开展原农村社会养老保险工作之初，县以上政府就建立了农村社会养老保险基金管理委员会，负责本地的基金管理及运营的指导和监督工作。但由于近年来的机构调整和人员变动，“管理委员会”的设置已名存实亡。目前，新农保实行的以县为中心的农村养老保险管理体制，存在着基金分散、运行层次低和难以形成规模效益等问题。
四、完善河北省新型农村养老保险制度的建议
新农保试点工作应以“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”为原则，坚持从农村实际出发，低水平起步，坚持个人（家庭）、集体、政府合理分担责任，权利与义务相对应；坚持政府主导和农村居民自愿相结合，引导农民普遍参保。
（一）立法先行。纵观国外成功成熟的社会保障制度经验，无疑不是依靠法律做保证，法律的强制性对于一个政策最终效果所能起到的作用是不容易忽视的。我国除了1992年的《县级农村社会养老保险基本方案》外，相关法律体系呈现碎片化格局，且多以地方性政策出现，法律位阶较低，对保险对象、资金来源、基金管理运营等方面都没有明确。建议在修订《中华人民共和国社会保险法》的同时，拟定《农村社会养老保险条例》，依靠法律法规明确农村养老保险制度的各项内容，在农村养老保险制度运行较稳定后，颁布更具有约束力和执行力的农村养老保险相关法律，以实现农村养老保险制度设立的社会意义。
（二）加大财政支持力度。地方财政预算每年要按照一定的比例确定出专项资金，充实农村社会养老保障基金，并要随经济的发展同步增长，这是新型农村养老保险制度正常运转的重要保证。财政的社会保障支出要向农村倾斜，逐步实现城乡社会保障支出的相对均衡。在实践中，应根据河北省经济社会发展水平，逐步健全保障项目、扩大覆盖范围、提高保障水平。可以通过税收和相关金融优惠政策来支持新型农村养老保险制度的发展。
（三）拓宽筹资渠道和基金运营模式。养老保险基金与一般的基金运营不同，它具有投资周期长、资金规模大的等特点。目前，农民养老金的保值增值执行标准暂定为中央人民银行一年储蓄存款利率。就社保基金其他运营情况来看，我国金融体系还不发达，缺乏适合社保基金风险小、回报率高的投资渠道。建议日后通过法律程序，在保证基金安全的基础上，通过市场化的公开招标方式来选择专业的基金管理公司负责社保基金的保值增值，进行多元化组合投资运营，防止政府机构在投资经营过程中的道德风险行为。
（四）加强农村养老保险基金的监管。对农村养老保险基金的管理必须制定风险防范措施。实行收支两条线管理，成立专门机构保证专款专用，严禁任何形式的挤占挪用和挥霍浪费；各监督部门要明确职责，合理分工，使养老保险基金置于法律监管、行政监督和基金持有人监督的多重监督之下；同时，可充分调动公众参与社会保障事业管理的积极性，加强新闻媒体的监督作用。
（五）加大宣传力度，提高农民参保的自觉性。针对农村人口养老保险意识不强的现象，政府及各部门要广泛宣传新型农村养老保险政策，让农民放心投保；还可以组建文艺宣传队、设立乡镇政策咨询点、组织干部走村入户等方式，深入宣传试点工作，使这项惠民政策深入人心。同时，要加大政府组织引导的力度，“群众自愿”不等于放任自流，各级政府应把推进农保工作提高到贯彻落实科学发展观的政治高度来抓。
（作者单位：河北金融学院）
主要参考文献：
[1]孙光德，董克用.社会保障概论（修订版）[M].北京：中国人民大学出版社，2004.
[2]齐伟娜，郑伟.中国养老保障制度改革：关键问题和解决思路[J].经济研究参考，2006.5. |
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