| 联系我们 |
 |
合作经济与科技杂志社
地址：石家庄市建设南大街21号
邮编：050011
电话：0311-86049879 |
|
|
| 经济/产业 |
提要 农村公共物品主要包括灌溉和水利、农林科技推广、农业电网和道路设施。这些产品的供应对农村生产、农民生活、国民经济发展具有非常重要的意义。它一方面能有效地提高个人物品的边际投资支出，提高农村私人产品的竞争力；另一方面直接作用于人才、基金，可以为社会创造丰富的资源，并向农村流入，从而提高农村私人产品输出效率。但是，我国农村公共产品供给短缺的现状，已成为农村经济发展的瓶颈、障碍。要改善这种情况，需增加财务支持力度，建立城乡一体化公共产品供应系统；重建机制，优化公共产品供给结构；完善农村公共产品筹资机制，扩大农村公共产品投资渠道；加强我国农村公共产品供给的法律保障系统。
关键词：农村公共物品；供给总量不足；供给；需求
中图分类号：F32 文献标识码：A
农村公共产品有地域性的概念，是指当地农村社区参与分享产品或服务。此外，农村公共产品包括农村纯公共产品和农村准公共产品。根据公共物品理论，农村公共产品主要包括灌溉和水利、农林科技推广、农业电网和道路设施。这些产品的供应对农村生产、农民生活、国民经济发展具有非常重要的意义。它一方面能有效地提高个人物品的边际投资支出，提高农村私人产品的竞争力；另一方面直接作用于人才、基金。可以为社会创造丰富的资源，并流入农村，从而提高农村私人产品输出效率。
一、我国农村公共产品供给已成为农村经济发展的瓶颈、障碍
（一）总量严重短缺。从1978年到1998年，国家农业基础设施项目总投资只有994亿元，占国民经济各部门在同一时期基建投资的1.5%。从1980年开始国家农业支出占财政支出的比例一直徘徊在10%左右，再加上农村经济发展缓慢、乡镇企业效益低下，造成农村公共物品供给普遍缺乏资金。在家庭联产承包责任制时代，农村基层政府动员农业劳动能力比以前大大降低，不仅新的生产性公共产品供给不足，而且原供应水平遭到相当程度的破坏，水利渠道淤塞，农田道路失修，导致农业抗灾能力削弱。
（二）供给结构不合理，行政制度僵化。政府热衷于投资提供看得见、摸得着、见效快的公共设施项目，而不愿去维护旧的存量公共项目，也不愿投资一些见效慢、期限长且具有战略意义的公共物品。供给结构不平衡，还表现在对消费者的公共产品供给失衡。中国农村义务教育问题上，西部地区和327个县九年义务教育的普及，其中60多个县未普及小学教育。公共卫生供给不足且品质低下，占全国70%的农村人口拥有公共卫生资源不足全国总量的30%，近100万人没有获得医疗服务。同样严重的是，农村的公共文化、交通电力设施落后，大部分乡镇文化馆已经瘫痪。此外，我国的农民基本上被排除在社会保障体系之外，农村医疗保险覆盖率只有9.85%。
（三）农村公共产品供给机制不合理。目前，我国农村公共产品实行“自上而下”的决策模型和农民对农村公共产品需求表达机制不完善的因素，致使对公共产品起主要作用的不是农村内部的要求，而是外部社区“自顶向下”的行政命令，导致公共产品供给和需求脱节，表现为农民需要的公共产品供给紧缺，农民不需要公共产品供给过剩；重大型水利设施建设，轻一般农业基础设施建设；重生产性基础设施建设，轻教育医疗卫生事业发展。此外，我国农村公共物品供给项目缺乏科学论证，项目预算和审计流于形式；部门之间缺乏配合，相互扯皮和推诿责任时有发生；公共物品供给的具体内容和制度建设严重滞后，农村公共产品的实效性较差。
二、农村公共产品供给问题成因分析
（一）农业自然的弱质性是造成农村公共产品供给短缺的根本原因。农业相对于其他行业处在自然不利的地位。从长远来看，由于受土地、植物生长的循环，气候和地区因素，即使加大科技投入，也难使产量呈现类似工业和第三产业的几何级数增长，再加上自然灾害造成直接影响。农业虽为第一产业，但也是最脆弱的产业。随着科学技术和市场经济的发展，工业和第三产业在GDP中的比重不断增大，农业在和其他行业的产品交换过程中处于不利地位，工业和第三产业的发展不断挤压农业的发展空间。农业不利地位导致农村经济落后，这是造成农村公共产品供给问题的根本原因。
（二）我国农村公共物品供应短缺的历史原因。建国后，百废待兴，国家形成以优先发展工业、重工轻农，以农哺工的二元经济政策定势，长期以来工农业的“剪刀差”和国家政策倾向城市，对农村经济造成严重剥夺，导致了农村与城镇人口收入及生活水平的巨大差距，扩大了城乡差距。落后的农村经济难以为农村公共产品的供给提供有力的经济支持，是造成农村公共产品供给长期停滞的主要原因。
（三）政府有效性边界模糊、权责不明确是造成农村公共产品不足和结构失衡的重要原因。城乡发展长期以来呈现的二元结构，导致城乡有别的资源配置制度。城市实行政府为主导的公共产品供给制度。我国农村公共品长期以来主要由农民以上缴税费的形式负担，政府供给功能严重缺位。此外，农村公共产品多元化供给机制不健全，对于纯公共物品还是准公共物品，都是要么是村民“自给自足”，要么是政府垄断性提供，或两者结合，筹资方式单一，市场或NGO等难以渗透；缺乏多元化的供给机制。另外，现行的农村行政管理体制中对有关部门在农村公共物品供给中的职责与权力划分都很笼统。权责的模糊不清使得一些乡镇部门形成了“多一事不如少一事”的观念。这样，有些公共物品供给就没有人扮演提供者的角色。此外，农村公共产品供给中还存在多头领导问题，造成管理部门推诿责任和争夺权力行为，导致行政管理支出虽多，但公共产品供给却很少。
三、解决我国公共产品供需矛盾的对策研究
（一）增加财政支持力度，建立城乡一体化公共产品供应系统。长期以来，“二元经济”体系导致巨大的城乡差距，也造成了相对独立的城市和农村公共产品供给系统。农村公共产品“自给自足”和城市政府主导型的公共物品供给，不仅引起了公共产品供应不公，而且由于农民承担了本应该由政府承担的公共产品成本，严重制约了农村经济的发展。在我国，坚持科学发展观，工业反哺农业统筹城乡政策，应加强财政支农的力量，调整公共产品供给、公共支出结构，在农村和城市坚持平等非歧视原则，逐步建立城乡一体化公共产品供给体制，以减轻负担，促进农村经济和社会的全面发展。
（二）重建公共产品供需机制，优化公共产品供给结构。当前，农村公共物品的供给主要体现的是基层政府及职能部门的需求偏好，而不是有效地反映农村对公共产品的需求。其公共产品的决策目标偏离农民需求，向政绩转移。重构农村公共产品供需机制必须在明确各级政府在农村公共物品供给中主体责任的同时加强农村基层民主制度建设，改变以往“自上而下”的传统供给模式，转变为“自上而下”和“自下而上”相结合的合理模式，建立农村公共产品需求表达机制，逐步重视农民急需的和可持续发展的公共产品供给。农村公共产品供给必须按照公平民主、讲求效益、注重协调、统筹兼顾的原则，合理安排公共产品的优先顺序，优化公共产品的供给结构。
（三）改善农村公共产品筹资机制，拓宽农村公共产品投资渠道。农村公共产品供给投入严重不足，成为制约农村经济发展的“瓶颈”。我国目前农村公共产品的投资来源主要包括各级财政的扶持资金、村级“一事一议”政策筹集、部门的资金补助三个方面。这种模式的筹资渠道单一，资金投入较少，而且投资分散，容易投入重复，不仅难以形成合力而且管理成本较高。重塑城乡一体化的公共产品供给机制必须形成以财政为主体，多渠道的农村公共物品供给融资机制，调整公共财政支农结构的同时加强市场化建设，充分发挥政府和市场这两种资源配置方式的效力，引导社会力量参与，在明确产权下，按照“谁引进，谁收费”，“谁投资，谁受益”的原则，积极动员企业及其他社会组织为新农村建设提供资金和技术服务，并为其提供税收优惠政策。在融资形式上还可运用BOT、ABS、ADR等融资方式提升筹资力度。
（四）加强农村公共产品供给的法制保障。农民在国家的资源分配系统中，是一个庞大的弱势群体，自我保护的能力比较弱，因而保护农民合法权益客观上需要法律的介入。只有通过法律的规定，使农村公共物品供给相关制度法律化、规范化，才能切实保障我国农民的切身利益。首先，国家应规范公用地征用程序，保障农民在土地使用权流转中的权利，规范土地转让价格的形成机制，合理地大幅度提高土地征用的补偿费用，遏制滥征、乱占农地的势头。其次，尽快制定农民权益保护法和提供农村公共产品的相关法律。农村的基本公共物品也要逐步立法，使之制度化、法律化。一方面要认真贯彻国家已有的相关法律；另一方面要修改不适应新形势的法律法规，细化和完善相关的法律法规；还要制定并出台新的相关法律法规。最后，要尽快制定和完善农村公共卫生条例、农村义务教育实施条例、农村土地承包法实施细则、农村最低生活保障制度等相关法律。先以一两个乡镇卫生院作为试点，在试点之前应先挑选一些卫生院进行考察，了解这些乡镇卫生院的基本情况。
（五）因地制宜，建设健康的人才队伍。全国已有多个地方出台了乡镇卫生院新进人员的标准，要求乡镇卫生院的临床医生必须为全日制大学本科。对于这样的规定，在很多地方难以有效开展，特别是对于经济较落后的地区，本科生基本不会选择到乡镇卫生院去工作。在多数乡镇卫生院工作的医护人员一般是本乡镇或者是县内周边地区的人，他们的学历多数为中专。对选拔高学历的人才进入乡镇卫生院的卫技队伍，固然可以提高乡镇卫生院卫技人员队伍的素质，但还应看各地区的经济和社会发展水平如何。
（作者单位：河北大学管理学院）
主要参考文献：
[1]伍业兵.当前我国农村公共品供给面临的困境、原因及其政策选择[J].现代物业（中旬刊），2010.7.
[2]新疆贫困地区农村公共产品供给研究项目组.新疆贫困地区农村公共产品供给研究[J].中共乌鲁木齐市委党校学报，2010.3.
[3]杨彩云.新时期我国农民增收的政策思考[J].商丘师范学院学报，2004.3.
[4]王俊，宗政.政府在农村公共产品供给中的行为选择[J].农村经济，2006.6.
[5]刘蕾.浅谈农村公共产品的供给问题[J].新疆农垦经济，2004.2.
[6]杨晓萍.浅析农村公共产品供给主体的多元化[J].现代农业科技（上半月刊），2006.5.
[7]赵舒坤，杨芸伊.农村公共产品供给的困境分析与政策选择[J].安徽农学通报，2007.9.
[8]彭艳斌，王春平，李阳，刘钟钦.税费改革对农村公共产品供给影响的效率分析——以辽宁省为例[J].安徽农业科学，2007.8. |
|
|
|
