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提要 嘉兴“两分两换”政策从2008年开始实施，在这三年里，政策由实施之初的高歌猛进转而平缓下来。该政策在给农民带来切实利益的同时也遇到许多障碍。笔者从公共政策角度分析嘉兴“两分两换”的背景、障碍，并提出建议。
关键词：公共政策；两分两换；利益
本文系浙江省大学生科技创新活动计划（新苗人才计划）项目《嘉兴市“两分两换”政策实施障碍及对策研究-基于公共政策的视角》（851910106）的部分研究成果
中图分类号：F127 文献标识码：A
公共政策是指政府、非政府公共组织和民众在对社会公共事务共同管理过程中所制定的行为准则或行为规范。公共政策以利益为核心，其目标是利用公共政策去保护、满足一部分人的利益，同时抑制、削弱甚至打击另一部分人的利益。在“两分两换”的实施过程中涉及到政府、农民、投资者三方面的利益问题，目的是实现三者利益的最大化和利益分配合理化。
一、嘉兴实施“两分两换”的背景
嘉兴地处长江三角洲的中心，南接杭州，北靠苏州，东临上海，具有明显的地理优势。嘉兴南站的建成，更加突显了嘉兴的区位优势。嘉兴的土地价格相对于临近的城市要低得多，其得天独厚的地理优势和便利的交通使本地的土地价格飙升成为可能。但是，目前从嘉兴市的土地利用现状来看，建设用地和商用用地严重不足。2008年嘉兴市南湖发展二三产业建设用地4，000多亩，而国家批准的新增建设用地指标仅为800亩，且土地需求呈递增趋势。若该状况逐渐恶化，将成为嘉兴市今后经济发展的桎梏。如何打破桎梏，使经济驶上高速轨道？嘉兴政府经研究决定实施“两分两换”，旨在提高土地的使用效率，增大土地的可使用面积。“两分两换”，指的是将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开；以承包地换股、换租、增保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式。即以宅基地置换城镇住房，以承包地置换社会保障，其中宅基地置换是核心。嘉兴市农村宅基地和自留地可达到户均1亩，加上村庄分布散乱和农村基础设施建设占用了大量的土地，可节约出的土地量非常可观。基于上述现状，市政府希望通过土地整合腾出实现土地节约增值。如姚庄镇户均占有1.163亩，通过实施“两分两换”节约出3，800亩左右的用地空间。
虽然实施“两分两换”有很好的预期收益，但是本市的农民经济生活状况并不乐观。很多农民不具备入城的经济条件，且不能快速融入城市生活，生活方式转变还需要一个长期的过程。根据数据显示，嘉兴市农民的月人均收入在1，200～1，600元。由于城乡消费水平和消费结构存在差异，这些收入在农村可以维持基本生活，但在城市中将会使农民的生活变得捉襟见肘。在嘉兴市区，仍能见到入城后的农民从事两份或两份以上的工作来维持生计。社会保障的功能较低，无法保障入城农民的生活。因此，提高农民的经济水平是农民入城的敲门砖。没有收入水平和保障的提高，大规模的农民入城是不可能的。
二、“两分两换”进程中存在的问题
假设“两分两换”的高速度实施是可行的，可以总体实现群体最大化利益。
对于政府来说，在高速度的实施进程下，宅基地置换可以在短时间内获得可观的经济效益，可以加快土地的流转速度，便于集中化经营，促进农业生产模式和结构的转变，盘活农村非农业建设用地存量，拓宽城市和工业用地发展空间，使农民向城镇、中心社区集聚，优化城乡人口布局，加大以城带乡、以工哺农的力度，提高城市一体化程度。对于农民而言，可以得到政府的补助，可以享受社会保障，可以改善居住环境，可以得到良好的教育资源和社会治安；对于土地的投资和经营者而言，可以通过低成本的投入获得高收益。
在“两分两换”政策中，宅基地置换是核心，高速度地实施置换可以在短时期内集约出大量土地。这些土地将是嘉兴市经济发展的巨大资源后盾。为土地经营投资者提供投资和获取利益的机会，土地越多，获取的利润越大。设想是美好的，但是实际实施的高速度也带来了许多经济和社会问题。
（一）政府面临巨大的资金压力。政府要想在短时期内达到置换目标，就必须投入大量的资金。首先，由于嘉兴地区经济较为发达，农民的拆迁补偿成本较高。据南湖区七星、余星两镇初步估计，宅基地置换采用公寓房安置方式，政府需向每户补贴32.5万元。七星镇本地的农民约1.93万，如果七星镇1/3的农民选择置换（按照全市的平均目标计算），单在房屋的补贴上就要投入21亿元。同时，置换节约出来的土地在短时间内不能变成建设用地指标，造成光有资金投入没有资金收益；其次，资金筹措困难。在“两分两换”过程中，融资渠道单一，主要靠政府财政投入，民间社会资本投入力度不够，这将会使政府面临越来越大的资金压力。
（二）农民的医疗保障和社会保障问题。农民在实施“两分两换”之前，已经有医疗保险，置换后，确实是享受比以前好的医疗水平，但是相对于城市的居民享受的水平仍然有差距。（城乡医疗水平数据）政府对入城农民的医疗体制仍需要完善，因为现在还有农民因为经济原因看不起病。目前，政府给予进城农民的社会保障低。例如，在七星镇，根据文件规定，16周岁以上（包含16周岁）的居民，按照城镇居民缴费基数办理年度交纳手续；满60周岁以上（包含60周岁）的居民，办理一次性缴纳手续后，次月可以享受城镇居民养老保险。根据笔者的实地调查结果，这些养老保险数额在250元左右。在45～60岁间置换后的农民现在不但拿不到，反而要交保险金，成为一个尴尬的群体。出现农民住入了城市的房子，口袋里却没了钱。
（三）农民入城后的就业问题。嘉兴农民中只有很少一部分农民从事纯农业生产，大部分是在工厂里做工。由于该部分农民供职的工厂以私营为主，规模小，抗风险能力弱，所以农民的工作是不稳定的。一旦企业经营不善或受市场经济的冲击而破产，许多农民将下岗，他们失去土地，又没有技能和文化，靠什么收入养家。目前，嘉兴农村的农家户主年龄大多在45～60岁，文化程度是中小学。这些人群中，部分人的子女还在学校读书或尚未结婚，他们的收入仍然直接地影响家庭生活质量。一小部分从事纯农业的农民在置换后会面临无事可做的境况。如何解决这部农民的就业问题，政府推出了相关措施。如对处在50～60年龄段，且已置换后没有工作的农民提供免费的培训，安排工作。政府承诺保证他们每年有100多天工作时间，收入在4，500左右。据此可推算，在一年中，只有1/3的时间可以上班，而有2/3的时间是空闲的，且工作的收入不高，这种状况很容易引起社会问题。
（四）入城后，生活成本上升加重农民的生活负担。原来在农村，经济条件差的农民生活开销上有很大的弹性，他们可以使用农作物麦秆作为燃料，吃自己种的农作物，可节省出许多钱。一旦入城，这种条件将消失，农民吃的东西都需要买。粮食价格变动将会严重影响他们的生活质量。燃料使用的单一化，即在城市里可供使用的只有化石燃料——天然气和煤气。目前，天然气的价格也是漂浮不定的。在2010年11月嘉兴天然气调价听证会上，民用天然气价格每立方米增长了12.2%。天然气价格上涨，农民的生活开销加大，生活质量将会下降。
（五）集体资产的管理体制还不健全。嘉兴“两分两换”中资金是整个政策的血液，只有资金的不断运转，政策才能进行下去，集体资产的管理地位显然非常重要。政策高速度实施，将会迅速地集中起大量资金。如何优化资金配置，让资金效益最大化，如何让资金有序、有效进行回流，形成资金循环体系，促进“两分两换”顺利实施成为首要问题。完善集体资产管理体制是解决这一系列问题的基点。而在实际操作中，各乡镇出现政企不分的现象较为严重。政府入股成立的开发建设公司多由本镇的党委班子经营管理。企业的管理理念是追求企业利润的最大化，而政府的管理理念是维护最广大人民的根本利益。企业和政府在管理理念上的巨大差别，会不会成为集体资产增值的制约因素，这种模式能否有效应对经营风险，至今仍不确定。
（六）各地区政策不同，导致公平问题日益突出。在实地调查的过程中，我们发现一些不公平的现象比较突出。例如，湘家荡地区的农民认为实施的政策就存在不公平现象。湘家荡周围的村庄，实施的是“一对一”置换，有多少宅基地可以置换多少住房面积，并且承包地可以入股分红，收入可观。但是部分村子，尤其是处于中间位置的却是实施“两分两换”，这存在很大的不公平，农民难以接受。在安排就业方面，有关系的人可以分配到好工作，没有关系的就会找不到工作。
（七）房屋建造的质量问题。农民对房屋的重视程度很高。有些农民在置换之前，先到置换的地方对房屋的实际长宽高进行测量，结果发现实际大小和政府的承诺有出入，因此对政府失去信心。这样的问题不仅损害农民的利益，也造成政策的失灵，损害政府的利益。这样的现象在商品房上表现的尤为突出。许多农民原来都和政府签好了合同，就是因为商品房的质量问题，他们才不愿意搬进置换的房子。农民对房子的感情很特别，他们把房子当成是一种永久的寄托。在他们的眼中，宁可现在多花些钱，也不愿换一套不好的房子。所以，房子的质量出现问题，必定会改变农民入城的意愿。
综上所述，高速度的假设是不成立的。“两分两换”的高速实施存在的许多实施障碍已经影响到预期利益分配的合理化，严重阻碍政策的实施。所以“两分两换”需要缓冲，在现有的条件下平稳地进行。
三、实施“两分两换”的对策建议
“两分两换”的宗旨是在社会群体中绝大多数人从中受益的基础上，促进本地区的经济发展。因此，在实施过程中就不能以牺牲任何一方的利益为代价来换取另外一方的利益，尤其是牺牲农民的利益。在分配的过程中要兼顾公平和效率。鉴于以上原则，笔者对政策提出以下几点建议：
（一）因地制宜，根据对当前情况的研究适当调整政策。首先，对实施对象的阶层研究，按各阶层的状况，选择适宜的阶层实施；其次，实施的区域划分研究，根据各地的区域状况，本地非农业发展状况及区域特点进行研究；最后，根据政府自身的能力状况、制度建设状况、管理能力，财政能力进行研究。
1、对实施对象阶层研究。按照各阶层的状况，选择适宜的阶层实施。根据农民从事农业的程度，将农民划为三个阶层：纯农业劳动者阶层、亦农亦工劳动者阶层、非农业阶层。所谓农业劳动者阶层是指完全人事农业生产的农民；亦农亦工劳动者阶层是指在收获季节从事农业生产，其他时间从事不稳定的非农业工作；非农业劳动者阶层是指完全脱离农业生产的劳动者。目前嘉兴的农民大部分是亦农亦工劳动者。所以，在制定政策的时候要以非农业劳动者阶层为主，争取亦农亦工劳动者阶层。
2、区域状况的研究。主要对各地的乡镇村民的居住现状以及本地的非农业发展比重进行研究。各乡镇人均土地分布虽然有大同，但是也存在明显差异。部分地方人多地少，部分地方人少地多，如秀州区。根据本地非农业发展比重确定是不是要实施“两分两换”。有些地方的农民就是通过种植蔬菜和经济作物成为家庭的主要收入来源。所以，在这些地方不适宜实施“两分两换”。嘉兴是鱼米之乡，有许多具有江南特色的物质文化遗产和非物质文化遗产，地方特色文化也是不容忽视的。像西塘和乌镇这些历史遗留下来的财富，如何保护好，发展好，要通过研究才能作出决策。
3、乡镇政府的财政能力，这是有决定作用的因素。假设政府的财政能力无穷大，那么许多障碍可以解决。可事实上，各乡镇财政能力是有限的，如何优化资金的配置，让有限的资金发挥更大的作用，显然是很重要的。当这些资金达到怕累托最优状态时，就可以确定实施对象的数量。一般而言，在资金达到最优的情况时，财政能力越强，乡镇推行政策的能力越强。
根据以上分析，可以看出对非农业生产比重高、财政能力好的区域实施起来容易；而对从事农业比重高的，财政能力弱的区域实施起来就会很难。当然，这是按照区域划分的，在具体的实施过程中还要考虑到各阶层农民的意愿，再确定实施对象。
（二）依据本地的发展规律，能动地改善客观环境。政策在实施过程中，要关注农村企业和从业人员的分布。根据企业的分布状况和企业人员的分布特点确定相关人员流动方向，使农民能够到工厂附近入住，解决农民上班便利问题。在“十二五”规划中明确强调坚持要把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点。可是，嘉兴农村的企业多数是高能耗、污染重、科技含量低，特点是分布多，规模小，以私营为主（所占比例在90%以上）。在新的社会大环境下，这些企业必将面临产业结构转型。如何使农村企业安全转型并快速发展起来，使其在新的时期追赶上经济发展的步伐是值得研究的。在企业转型中要考虑到科技含量和本地农民就业的关系。从现在的转型企业来看，往往科技含量的提高会导致员工失业率的上升。在嘉兴农村企业的转型过程中，这种转变模式是不可取的，因此在本地中小型企业的转型定位时要考虑到科技含量的提高和员工失业率的下降。
（三）在实施过程中要规范操作流程，兼顾公平，建立反馈机制。例如，房屋的质量问题，可以通过加大监管力度，避免这种现象的发生。实施“两分两换”过程中不但要坚持“依法，有偿，自愿”的原则，笔者认为还应该兼顾公平。中国有句古语，“不患寡而患不均”，这就说明，人们对公平很看重。当然，在实施过程中不可能达到绝对的公平，但是政府应该保证农民有平等享受利益的机会。 “两分两换”是新的农村土地改革，在试点阶段肯定会存在大量的社会问题，建立一整套的反馈机制可以及时地了解到实施过程中存在的社会问题，帮助政府及时出台相关的政策解决问题，避免问题的升级。
（四）建立多元化社保体系，提高社会保障和医疗保障水平。适当的提高社会保障水平，让农民入城后可以得到优越的社保。但是，政府的财政能力是有限的。单靠政府提高农民的社会保障，唯一的办法就是牺牲一部分人的利益来提高另一部分人的利益，但这样的做法有失公平，所以是不可取的。在这样的情况下，必须借助外界的力量来加以解决。在城市里，退休的职工是有养老保险金的，但是在农村，到退休年龄的打工农民却没有养老保险金。政府应该出台一些政策，让在小型企业里工作的职工也可以享受到企业医疗和社会保障制度。通过慈善机构筹集资金帮助农民提高社保和医保水平，可以作为今后发展的方向。伴随着人们人文化水平和道德水平的提高，嘉兴市区里有钱人的道德水平也在不断提高，由富人帮助穷人也将可能实现。
（五）协调好各要素间的关系，坚持“两分两换”的可持续性。嘉兴的“两分两换”是一个复杂度高、涉及面广的系统工程。这就要求政府在制定政策的时候要准确把握住实施的力度，协调各个要素之间的联系。长期坚持“两分两换”，把其作为一种阶层选择器，具备入城生活的农民和有意愿入城的农民通过政策从农村分离出去。政策的顺利实施和农民在政策中的受益，将会成为一种吸引力。当农户的经济条件允许时，这种吸引力将会形成一种促进效应，促使农民向城镇流动。从长期来看，农民都可以享受“两分两换”带来的益处。
（作者单位：嘉兴学院）
主要参考文献：
[1]陈庆云.公共政策分析.北京大学出版社，2006.
[2]魏宏森，曾国屏.系统论.清华大学出版社，1995.
[3]秦润新.农村城市化的理论与实践.中国经济出版社，2000. |
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