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提要 彩票不仅能以其公益性造福社会，同时也能使彩民看到迅速致富的希望，因此发行彩票成为一种对国家和个人的“双赢”之举。但是，彩票又是博彩业的一种，离法律所明令禁止的赌博行为实为仅一步之遥。当彩票得不到必要的规制时，将会滑向赌博的深渊。所以，彩票最终成为一个“致富的馅饼”还是“危险的陷阱”，需要正确的引导。
关键词：彩票；法律规制；立法
中图分类号：D9 文献标识码：A
一、我国彩票业现状
彩票，被称之为“微笑的纳税女神”和“无痛的税收”，自从其诞生以来，彩票的优点是为人津津乐道的：增加政府收入、救济穷人、扩大就业机会，甚至可以为人们提供新颖的娱乐方式以充实精神生活。但是，人们也从未停止过对其的争论和批评，因为彩票还有另一面：诱发人们一夜暴富的心态，从而导致社会道德的恶化。兑奖造假事件层出不穷，彩民正当权益受损，彩票官司不断，恶性竞争事件时有发生，在某些地区，因为彩票，甚至引发严重的政府信用危机。
随着1984年10月中国田径协会与中国体育服务公司发行印有“发展体育奖，一九八四年北京国际马拉松赛”字样的奖券以来，中国彩票业已经历经20多年的发展历程，从一窍不通到慢慢走向成熟，“它正在逐步形成一个以发行、管理、印刷、销售、宣传、购买、消费、服务等为链环的产业”。
1、彩票的玩法和品种不断增加。从1987年只有福利彩票，到1994年开始发行体育彩票，到2000年后我国彩票玩法迅速拓展，各种玩法也层出不穷，极大丰富了彩票品种。到目前为止，我国彩票主要有五种类型，数十个品种，上千种票面：a、统一印制、统一编号、先销售、后开奖的传统型彩票；b、即开即兑的即开型彩票，如刮刮乐；c、由一种纸牌游戏演变而来的乐透型彩票，如双色球；d、由彩民选取数字并按数字组合方式不同决定奖金多少的数字型彩票，如排列3、排列5；e、要求彩民竞猜体育比赛结果的竞猜型体育彩票，如足球胜负彩、足球进球彩。
2、购买彩票和查询中奖结果的途径多样化。随着通讯手段的高科技化，彩民购买彩票的方式不再局限于亲自前往销售点购买彩票。他们可以通过电话投注，也可以通过手机联网投注，还可以通过网络投注。尤其是伴随着计算机网络的普及，人们查询中奖结果也变得轻而易举。不少省市为方便彩民，不仅开通了电话、手机投注，还第一时间通过网络公布开奖结果。现在，通过手机短信及互联网查询彩票开奖、中奖信息等已经成为轻而易举的事情。
3、我国彩票业具有巨大潜力。数据显示，2003年我国人均购买彩票是31元人民币，2005年我国人均购买彩票约50.9元，而世界最高的新加坡，人均是550美元；我国只有7%的人买过彩票，而64%的法国人买过彩票，70%的日本人买过彩票，85%的美国人买过彩票。与此相对应的是，我们的地下私彩行为却有愈演愈烈之势，这些都表明只要引导得当，我国彩票业将会有巨大发展。
二、彩票的法律分析
彩票这一舶来品在中国的发展速度令世界刮目相看，彩票不仅能使人瞬间暴富，也同时能让人一夜之间一无所有。彩票到底是什么？为什么会具有双刃剑的性质呢？
依据财政部2002年《彩票发行与销售管理暂行规定》第2条，“彩票是国家为支持社会公益事业而特许专门机构垄断发行，供人们自愿选择和购买，并按照事前公布的规则取得中奖权利的有价凭证”。另依据《中国福利彩票发行与销售管理暂行办法》第2条，“本办法所称福利彩票是指：为筹集社会福利事业发展资金发行的，印有号码、图形或文字，供人们自愿购买并按照特定规则取得中奖权利的凭证。”根据2009年7月1日开始施行的《彩票管理条例》中的解释：“本条例所称彩票，是指国家为筹集社会公益资金，促进社会公益事业发展而特许发行、依法销售，自然人自愿购买，并按照特定规则获得中奖机会的凭证。”从上述概念中我们可以得知彩票具有以下几点法律特征：
1、彩票是一种有价证券。证券不仅记载一定的权利，本身就代表一定的权利。这种权利存在于证券之上，在通常情况下，权利与证券结合在一起，权利不能离开证券而存在。彩票作为一种特殊的凭证，在中奖场合，中奖人行使请求支付奖金或交付奖品的权利，必须持有效的中奖彩票，权利与彩票密不可分，因而彩票属于一种证券。彩票不单单是一种证券，还是一种有价证券。有价证券是指在证券上记载一定的财产性权利，该财产性权利的行使需要通过该证券的兑付。彩票就是一种代表着一定的财产性权利的证券，如果所持彩票中奖，购买持有者就具有到发行部门兑付奖金的资格，享有凭该彩票要求彩票发行人支付奖金的权利。因此，彩票是一种有价证券。民政部门和体育部门彩票是我国的彩票发行部门，由于彩票是国家发行的，具有公信力，并且具有兑付奖金的特征，因此彩民们都会在彩票代购点放心购买并期待中奖。
2、彩票所表彰的是一种期待中奖的权利。《彩票管理条例》的规定，彩票是自然人自愿购买，并按照特定规则获得中奖机会的凭证。这说明彩票是一种典型的基于自愿购买的民事活动。作为民事主体的自然人、法人和其他组织是否购买、何时何地购买、购买多少、购买何种类型的彩票都由其自己决定，充分体现了私法中的契约自由原则。彩票的这种中奖权利就是民事权利中的期待权，而且是附停止条件的法律行为设定的期待权，该“条件”就是彩民购买的彩票符合公布的中奖要求。在彩票中奖结果公布之前，彩民持有的彩票代表的只是一种中奖可能性或者机会。彩票中奖结果公布之时，如果该“条件”成就，即彩票符合中奖结果，那么该期待权转化为一种请求权，即向彩票发行人请求给付奖金或奖品的债权；如果该“条件”不成就，即彩票不符合中奖结果，那么“中奖权利”归于消灭。彩票真正吸引人的地方就在于这一特征：期待中奖。这种特征能迅速调动人们购买彩票的兴趣，再加上彩票发行部门往往会设置极少数的奖金巨大的头等奖，彩民都怀着中那概率极低的头等奖前去购买彩票，极大地诱发了人们不劳而获的心态。
三、我国彩票业现状及存在的问题
彩票在我国已经发展20多年，但是彩票市场的混乱却是一直无法得到解决。在这20多年的发展过程中，虽然彩票业正在慢慢成熟，但是这种成熟都是付出了不小的代价后取得的：2001年4月湖北的“体彩假球案”；2003年11月深圳的“彩世塔”彩票舞弊案；2004年3月陕西西安闹得沸沸扬扬的体彩“宝马案”；2005年福建体育彩票案；2006年8月8日国内首例彩票销售员利用监管漏洞空投套购巨额福利彩票案；2007年国家体彩中心原副主任张伟华案；2008年12月全国首起网络盗窃彩票案发生并迅速告破。
这些案件都凸现了我国在彩票领域存在的立法空白，针对极易产生问题的彩票制造、发行和兑奖过程，目前还缺乏周密的法律保障。彩票立法的滞后，必然导致彩票官司裁决的任意、政府监督权威的下降和彩票市场秩序的混乱。其实，无论是彩票的发行者、销售者、购买者都需要法律的保护。只有在法律层面上明确了各自的权利义务，才能有效地防范纠纷，保护各方的利益。
1、寡头垄断经营致使恶性竞争。根据《彩票管理条例》的规定，我国目前的彩票发行机构分别是民政部门和体育行政部门依法设立的福利彩票发行机构和体育彩票发行机构。这说明彩票是由这两大机构实行寡头垄断经营，除了足球彩票归属体育彩票发行机构专门发行外，上文提到的即开型彩票、数字型彩票和乐透型彩票该两大机构均可以发行。因此，虽然各种彩票的游戏规则稍有不同，但是两大发行机构之间的竞争实质上是同质竞争，这也使得双方难免会发生恶性竞争，尤其是地方上的彩票销售机构因为恶性竞争导致的事故屡见报端。
2、第三方监管力量薄弱。销售彩票所得的彩票资金有三种用途：彩票奖金、彩票发行费和彩票公益金。彩票奖金用于支付中奖者；彩票发行费用于彩票发行机构、彩票销售机构的业务费用支出以及彩票代销者的销售费用支出；而彩票公益金则是民政部、国家体育总局与财政部博弈的关键所在。2001年《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》中对公益金分配方案作了如下规定：由财政部会同民政部、国家体育总局分别确定民政部门和体育部门的彩票公益金基数，基数以内的公益金由民政和体育部门按规定的范围使用；超过基数的公益金，20%由民政和体育部门分别分配使用，80%上交财政部，纳入全国社会保障基金，统一管理和使用。
国务院如此规定无非是想通过对彩票公益金的管理让财政部对民政部和国家体育总局进行约束，但是该规定的不合理之处在于：1、财政部和民政部、国家体育总局同属一个行政级别的部门，财政部无法对这两大机构进行实质上的约束；2、民政部和国家体育总局也拥有着部分管理职能，这就形成了自己给自己当法官的局面，其公正难免会受人质疑。
3、地下私彩泛滥，彩票市场秩序混乱。由于国务院规定国家有权发行彩票的机构只限于民政部门和体育部门，除此之外的其他任何部门都无权发行彩票，但是发行彩票能迅速赚取资金，所以有些地方政府为了获得高额的彩票销售金就以各种名义变相发行彩票，比如当地残联以义卖形式销售彩票，以增添节日气氛为由组织发行即开型彩票。在经济相对发达的沿海一带，民间的地下私彩销售也异常火暴，地下私彩销售者通过模仿香港的“六合彩”销售模式，在多个城市设立投注点，甚至形成规模经营。在地下私彩相对“成熟”的地区，当地居民对非法六合彩的认同程度远超过福利彩票和体育彩票，他们宁愿购买“六合彩”也不愿去买福彩和体彩。在当地彩民眼中，“六合彩”的返奖率更高并更能保证彩民的权利，这不得不让人深思。
4、彩民权利受损，彩票公信力下降。如果说，在开奖之前，彩民所拥有的仅仅是一种机会、一种期待权的话，那么，一旦中奖，债券的期待权便转化为一种实实在在的债权，彩民可以基于此种债权要求予以承兑。以上的权利分析在法律上并不困难，但是复杂的社会现实却使得彩民的权利经常有被“掏空”的危险：著名的宝马彩票案中，主人公好不容易抽中宝马，结果彩票却被掉了包；之后，新疆一彩民买的彩票明明与报上公布的中奖号码相同，彩票中心却说“你没中奖”，理由很简单，因为号码必须“连号”；而福彩双色球第2004009期开奖的转播镜头中，居然“特写画面与全景画面不同步”，如此严重的程序正义丧失更使得广大彩民“心拔凉拔凉的”……如此种种，不一而足，人们不禁对彩票的公信力产生严重的质疑：“究竟是谁在操纵彩票？”在这些彩民权益受损的案例中，或许部分当事人通过法律途径“讨到了说法”，也获得了应有的经济补偿（部分彩民恐怕只能自认倒霉，甚至根本不知道自己权利受损），即便如此，从制度建设的层面，此种“迟到的正义”对于彩票公信力的维护并无多大作用。
四、我国彩票业的法律规制措施
彩票已在国家的财政收入中占有越来越重要的地位，彩票也已成为居民生活不可缺少的一部分，已有多人通过彩票改变自己的生活境遇。因此，彩票业存在的诸多问题如不得到及时解决势必会严重影响彩票业公信力的下降，进而导致社会公信力的损害。因此，必须采取有效方法杜绝上述问题的扩大化。
1、规范彩票公益金的管理和使用。“无利不起早”，诸多问题的产生都是因为利益的争夺，彩票公益金的规范管理和使用就成了很多问题产生的根源。公益金没有得到彻底解决的根本问题在于公开度不够，“无公开不真相”，透明度不够不仅让监督部门对被监督者产生怀疑，也让普通民众对彩票的公信力产生怀疑。通过制定彩票法，合理规范彩票公益金的管理和使用，通过规定实施预算制度，做好公益金支出项目的预算计划，使得每一笔公益金的支出都有据可查，将公益金的使用公之于众，让每一位公民都能监督，这势必就能规范彩票公益金的使用。
2、成立地位超然的彩票管理机构作为监管主体。现在能对民政部和国家体育总局实行监督的实际上是财政部所属的综合司下设的彩票管理处负责，该管制监督力度可想而知。因此，笔者建议成立一个地位超然的彩票管理机构，参照我国的“证监会”、“银监会”的模式，设立“中国彩票监督管理委员会”，根据国务院的授权履行行政管理职能，依照法律、法规统一监督管理全国彩票市场，维护彩票业的合法、稳健运行。该“彩监会”必须是独立的、一元的监管主体。该管委会可由相关利益主体共同构成，但是关键是该管委会一定要扭转“监督不力”和“自我监督”的局面。
3、严格法律责任，规范彩票流通渠道。必须严格控制彩票发行渠道，任何变相发行的方式一定要予以严厉打击，任何变相发行的彩票无不都使彩票的公信力下降。彩票发行部门由于法律监管的缺失也常有为了部门利益采取违规发行的做法，对于彩票发行、销售、代销等一系列行为，因为他们的监督机关正是发行机构他们自己。因此，彩票法必须要有对彩票流通渠道严格的法律责任。只有通过规定严厉的奖惩措施，才能扼杀这些不正之风。
4、应将宣传重点偏于彩票公益性而非其巨额奖金。过度宣传彩票的巨额奖金虽然能使彩票的销售大幅增长，但这让人们不劳而获的心态极度膨胀。所以，呼吁彩票发行部门应当淡化巨额奖金的宣传，将宣传重点回归彩票公益性的本位，强调彩票的本质是为了促进社会公益事业发展，让更多人了解购买彩票是为我国的公益事业贡献一份力量。
5、通过立法切实保护彩民权利。彩民权利的法律保护也是彩票法中的一个重点。彩民权利的法律保护主要包括四方面：一是彩民的基本权利义务；二是市场准入问题。从世界范围来看，大多数国家都对彩票市场的准入做了种种限制，包括职业与年龄等的限制。到底未成年人能否购买彩票？我国目前并未对此有明确规定，出于保护未成年人身心健康的考虑，我国法律对未成年人的彩票购买行为也应作出禁止性规定。对于除此之外的社会弱者、国家机关及其公务人员、企业团体是否允许购买彩票，如果可以，对他们的购买行为应做怎样的限制，也需要有明确的界定；三是中奖彩民的知情权与隐私权保护等问题。由于我国目前没有完善的法律条文和对中奖者权益的相关规定，因此中奖者的人身安全由于媒体的公开宣传而风险剧增。很多中奖者都要化妆匿名去领奖，但是彩票发行机构为了自身的宣传早已将中奖者的信息泄露出去，因此不少类似“百万巨奖让人有家难回”、“彩票中奖成富翁，两小时后报案被抢”的事件多有发生。所以，必须要制定一套完整的保护彩民隐私权的规则迫在眉睫。
6、在刑法中增加新罪名，设立多档次量刑标准。一方面要在刑法中对未经审批擅自发行彩票、违法行使彩票发行审批权、挪用或侵占彩票收入专项资金等新型犯罪行为增设新罪名；另一方面对非法经营罪、赌博罪等可设立多档次的量刑标准，将非法参与私人博彩和利用赌博进行诈骗等各项违法活动按照其性质与后果的不同，分别给予相应的处罚，使司法机关在追究其责任时有法可依，依法行为。因此，发行、销售彩票需要法律的引导和规制，并由国家垄断经营，严格管理。我国彩票犯罪的刑事立法也应将预防和打击非法发行和销售彩票等行为作为一个重点内容。
五、结语
相对于彩票发行历史已经上百年的发达国家和地区，我国的彩票事业尚处于起步阶段，彩票的增长空间还是十分巨大，增长潜力有待于进一步挖掘。因此，制定一部规范的彩票规制法律，让彩票在起步阶段就能走上健康的发展道路是众人的共识，也是破解实际中发生的各种彩票业问题的关键所在。相信随着我国彩票法律制度的日趋发展和完善，我国彩票业的明天会更美好。
（作者单位：浙江财经学院法学院）
主要参考文献：
[1]沈宏超.掀起彩票经济的盖头.价格与市场，2002.8.
[2]“赌博合法化”之辩.南方周末，2004.12.23.
[3]韩世远.彩票的法律分析.法学，2005.2. |
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