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提要 2009年党中央、国务院决定在全国范围内深入开展“小金库”治理工作，2010年完成对党政机关、事业单位的清查，2011年转入对社会团体、国有及国有控股企业重点检查阶段。本文在阐述“小金库”新动向的同时，论述查处小金库的审计方法及审计人员应注意的事项。
关键词：“小金库”治理；审计方法
中图分类号：F239 文献标识码：A
自上世纪八十年代以来，我国已开展过10余次小金库清理，其中包括1989年和1995年两次大规模的全国性整饬。2009年党中央、国务院出台了《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》，决定在全国范围内深入开展“小金库”治理工作。2010年按照党中央、国务院的决策部署，“小金库”治理工作从党政机关和事业单位逐步延伸到社会团体和国有及国有控股企业。截至2010年12月10日，全国党政机关和事业单位共清理出“小金库”25，738个，涉及金额127亿余元，在整改处理的基础上抓紧构建防治“小金库”的长效机制；社会团体和国有及国有控股企业自查自纠阶段的工作基本结束，自查发现“小金库”19，855个，涉及金额88亿余元，现已转入重点检查阶段。
一、“小金库”的定义
1995年在国务院办公厅《关于清理检查“小金库”意见的通知》中将“小金库”定义为：凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金均属“小金库”。2009年党中央、国务院出台的《意见》对“小金库”的定义进行了修改，意见规定：违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产称为“小金库”。对比两个定义，我们可以明显感觉到其中的差别，主要体现在三个方面：一是不突出设立“小金库”的手段和方法；二是不区分单位财务会计部门账内或预算管理，强调符合规定的单位账簿；三是“小金库”不仅仅局限在资金，强调各项资金及其形成的资产。简言之，此次“小金库”的概念更加强调资金的完整性和账簿的规范性，凡是脱离了预算体系的就是“小金库”。
二、“小金库”呈现出的新特点
（一）“小金库”手段的隐蔽性。部分单位设置“小金库”的手段越来越隐蔽，由收入不入账到虚列支出套取现金，为防止被查处，有的做账外账，有的做假账，有的甚至干脆不做账，只有一包白纸条。调查取证难度很大，如无知情人举报并与往来单位核对账目，难以发现。即使有少数虚假发票被发现，也不易暴露“小金库”的整体情况。
（二）“小金库”行为“集体负责”，具有共伙性。利用“小金库”实施违纪违法行为，由主要领导、财务人员等极少数相互勾结发展到单位领导不再个人承担风险，而是领导班子集体与财务人员串通，让单位全体干部职工共同以奖金和补助等名誉私分国有资产，可谓是“利益均占，风险集体共担”。
（三）“小金库”形式的分散性、多样性。有的部门为了小团体利益，将部门内部划小核算单位，通过多头开设银行账户，把本应该作为单位收入纳入财务部门统一核算的资金，分散核算，以多本账作掩盖，借此逃避监督；有的是投李报桃，把经费以合法名义拨到所属单位，公私不分，“小金库”成了小集体或某些个人的钱包。
三、查处“小金库”的审计方法
“小金库”违规违纪行为的存在危害极大，使国家、集体大量资产流入个人腰包，严重扰乱了正常的经济秩序。审计人员对于小金库的查处负有不可推卸的责任，结合工作实际介绍几种可操作性较强的审计方法。
（一）系统分析判断法。对单位的财务管理状况、会计核算情况以及业务活动进行对比分析，确定存在“小金库”的概率及查处方向。针对不同的被审计单位，对其业务经营范围进行了解，在此基础上对其财务账表的收入项目、收入与支出的配比关系等进行分析性复核，据以确认该单位是否存在“小金库”。然后，结合单位的部门设置和职能职责，确定突破口。如在对某单位的审计中，针对该单位收入来源情况，选定对房租收入进行抽查，调阅了该单位审计期间签订的租赁合同，加总合同金额与单位实际收到的金额进行对比，发现其账面反映的房租收入小于其合同金额。经查实，该单位以部分单据直接抵顶了应入账的房租收入，其收支均未纳入账内核算，形成资金体外循环。
（二）延伸审计法。在分析判断或发现疑点的基础上，向其下属单位进行延伸审计。如在对某单位的审计中，发现单位财务管理不规范，内部控制制度执行不严格，且有大量的资金向其二级单位下拨。经了解，其下属单位近年来基本没有开展什么业务，只留下数人管理该机构，但仍下拨大量的业务经费和专款。针对此种情况，对其拨付的经费和专款进行了延伸审计。通过认真、仔细地核对每一笔拨款金额和对方所有的收款收据，发现该单位采取转移资金、虚列支出、收入不入账等手段，私设“小金库”，主要用于发放加班费、水电补助和招待送礼等违规支出。
（三）票据审核法。以票据领购、使用、缴销、结存登记为线索，通过审核，寻找差异。近年来，随着财政、税务、审计等部门对收费票据监管力度的加大，对于开具正规收费票据收费行为进行舞弊的可操作性减少，所以审计重点应放在一般收据即三联单的使用上。检查票据购买登记簿，核对被审计单位提供的票据是否完整，有无缺本或缺号；审查票据本身的真假，有无用假发票套取现金；核实票据存根与会计记账联是否相符，看开出的收据是否全部入账。如，同一张收款收据的发票联和入账联金额不一致，套取款项。某拨款单位，收据存根联显示拨付金额为40，000元，而收款单位收据入账联为4，000元，两张发票金额相差36，000元。财务人员采取开具阴阳发票的手段将36，000元转到账外支出形成“小金库”。
（四）调查询证法。在分析判断或掌握一定证据的基础上，向相关财务人员就特定事项询问、寻找蛛丝马迹。但是，由于不少单位的财务人员不予配合，常会使“小金库”问题的确认取证困难重重。面对这种情况，审计人员应当注重外围突破。如，在审计某单位时，该单位账面非常的“干净”，据审计人员掌握的情况则不然，该单位经常发放各种福利及补助，资金的来源是什么呢？为查证核实情况，审计人员通过外围进行调查取证，并与有关人员进行座谈，最后查实该单位采取出售固定资产、收取房屋租金等不入账手法，私设“小金库”乱发补助、实物。
（五）库存现金盘点法。对财务、业务等部门保管现金的场所突击盘点，将实物与账面数核对查证。单位私设的“小金库”多数由财务人员掌管，少部分由工会、办公室、人事等内设机构人员掌管。审计人员在初步掌握单位财务管理部门和人员以及收入支出配比情况后，应在事先不通知有关人员的情况下，对单位财务、业务等场所进行突击盘点。当盘点调整后的账面余额与实际不符时，可能是正常的货币资金与“小金库”资金混放造成的，存在小金库的可能性较大。当然，现金盘点的重点不能仅限于现金，对于存放于保险柜、办公桌的以会计、出纳等财务人员个人名义开设的存折、存单，其他单位的公章，流水账登记簿等其他会计资料都要重点加以关注，在发现这些资料后，要有策略的询问财务人员，若其表现紧张、答非所问、急于拿回会计资料时，往往这些物品都是小金库查处的重要线索。现金盘点时间的选择也应谨慎，审计初期可选择在审计刚进点的时候，此时被审计单位一般没有进入角色，很多东西还没有来得及清理，选择这个时间盘点往往会取得较好的效果；若是发现被审计单位比较有迎接审计经验、防范心理较强，就应该在审计即将结束时进行盘点，会得到事半功倍的效果；在涉及多家单位时，应选择同步进行，一个审计组分成几个审计小组，协调工作，对这些单位同时实施盘点，避免被审计单位之间相互串通、转移违规资料。当然，以上现金盘点的前提是必须确认出纳在现场后再说明自己的来意，防止被审计单位以出纳外出为名拖延现金盘点时间隐藏审计线索。
（六）银行账户核查法。以银行账户为线索顺藤摸瓜。在审计过程中，应当注意观察分析被审计单位的账户往来情况，并与单位提供的银行开户情况和银行对账单进行核对。如果发现单位在提供的银行账户以外还有其他账户，审计人员应对此深查细究，弄清其资金的来源和去向。另外，对银行对账单中一增一减且金额较大的款项，要加以重点关注。
（七）审计信息共享法。审计机关以及内设各部门密切配合，将发现的疑点资料及时互相通报予以查处。日常工作中，虽然审计机关内部各职能科室的审计对象、审计范围各不相同，但被审计单位之间的经济活动与业务往来却存在着或多或少的联系。建立审计机关之间以及内设各部门之间的信息共享制度，借助相互间审计发现的疑点和线索，查处“小金库”。采用此方法有利于整合审计机关全员力量，进一步集思广益，在发现“小金库”线索方面发挥着不可替代的作用。
四、审计人员应注意的问题
一是要善于观察。就是对被审单位自然环境、组织机构、人员分布、作业流程等情况进行观察，来了解一些线索。
二是要掌握询问技巧。询问要讲究方式方法，不要直白去问，以闲谈、唠家常的方式，消除对方戒备心理，从交谈中发现漏洞，并善于抓住漏洞，与之进行心理较量，有理有据的查出问题线索。
三是要善于分析。在审计过程中，对于看到的、听到的表面现象进行深刻分析，准确判断可能出现的问题类型与范围。
四是要关注会计资料以外的各类信息。审计实施中要关注被审计单位职能、会议记录、有关合同协议及办公室会议安排等，这些账外资料中往往隐藏着会计账簿里看不到的东西。
五是要对审计情况进行公示。让被审单位同志知道已经有审计部门来审计，且知道审计的内容、审计人员的工作地点、联系电话等，以便其提供审计线索。审计人员切忌到一个单位后，闷坐在办公室，埋头于账本中，到审计结束被审计单位也没有多少人知道，要多出来转转，争取多渠道的获取外围的审计信息。
（作者单位：山东省淄博市审计局）
主要参考文献：
[1]《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》（中办发[2009]18号）.
[2]《关于清理检查“小金库”意见的通知》（国办发[1995]29号）.
[3]朱尧平.违反财经法规行为审计定性和处理处罚向导.中国时代经济出版社. |
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