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提要 土地资源是人类生产和生活的物质基础，随着社会的不断进步，过去的土地制度已经不再适用于今天，随着党中央将三农问题提上议事日程，农村土地的使用制度显得越来越重要，重庆市作为城乡统筹综合配套改革试验区，各区县在农村土地流转方面做了一些有益的尝试，客观上农村土地市场已经形成，然而国家相关法律、法规的模糊使得农村土地流转管理混乱，带来了一系列的社会、经济问题。因此，如何使农村土地流转向合理化、规范化、合法化方向发展，已成为急需解决的现实问题。
关键词：农村土地；流转；土地市场
中图分类号：F32 文献标识码：A
一、城乡统筹下的重庆市农村土地流转现状及存在的问题
（一）重庆市农村土地流转现状。2006年底，重庆市农村土地流转总面积为217.39万亩，占当年农村承包耕地总面积的10.84%，涉及39个区县（不含渝中区）86.35万个农户，占承包耕地农户总数的12.46%。截至2008年3月，重庆市各区县都在制订和完善统筹城乡改革方案，部分区县还配套制定了土地流转、社会保障、户籍制度等专项改革方案。截至2010年9月，全市农户承包耕地流转717.9万亩，占农村承包耕地总面积的35.3%，农村土地适度规模经营面积达526.3万亩，占农村土地流转总面积的73.3%，农村土地规模经营集中度达到25.9%。
（二）农村土地流转存在的问题
1、农村集体土地流转收益分配不规范。在农民工涌向城市的同时，土地流转已经变成现实。然而，在土地流转过程中，往往地方政府和承包土地的企业和个人得到的收益占大头，农民得到小部分收益，一些地方政府贪污、挪用土地收益的现象常常发生。有时通过低价征收农民土地，然后转手获取较大的剪刀差，使农民的利益受到严重损害，不仅基层政府参与土地收益的分配，县市级政府也想在土地流转收益中分一杯羹，甚至截留资金的比例非常高，严重侵害了农民集体利益。再者，在土地流转后的土地收益中，没有严格规定农民应该获取的增值收益比例。
2、土地权属紊乱，流转纠纷频繁。由于历史遗留问题，土地制度历经变迁，当前相当一部分农用地的土地所有权不明确，实际使用者与登记的使用者不一致，有些甚至根本未进行过确权登记。有些土地使用证记载的权属界线模糊，不能准确反映权属界址，在土地流转过程中，由于土地带来增值收益，造成出租者与承包者之间的矛盾激化，偶尔造成冲突。很多情况下，在土地流转过程中，农村土地承包经营权流转方式多种多样，农民往往不具有相关的法律意识，合同要件形式不准确，合同中内容和形式不规范，土地权利的转出方和转入方对流转合同的条款事先考虑不周、制定得不详细，事后双方对各自取得权利义务理解不一致，导致纠纷不断，农民在维护自己权益方面力不从心，不能保护自己合法权益。
3、农民思想观念落后，存在顾虑。当前，绝大多数农民思想相对封闭，不容易接受新生事物，农民祖祖辈辈靠土地为生，即使在外出务工的农民中，也有的对土地的感情很深，宁愿造成地荒也舍不得将土地流转出去，觉得失去土地就是去了依靠。众多农村人口不愿意当农民，又不愿意让出土地，多数农村人口在追逐城市的同时，又不敢“断奶”，不愿意让出土地，甚至害怕失去土地，他们真正感到，“什么都不可靠，只有土地最可靠”，所以，只有维持原有的人地关系，即使采取明耕暗荒手段也要占据土地作为退路；据调查，部分地方季节性的抛荒地约占耕地面积的10%，大面积抛荒影响农业经济发展，给农村经济造成一定的损失。
4、政府的权力过大，农民诉求得不到完全体现。由政府建立的土地市场规则，培育的土地市场，不能体现农民意志，有土地流转权而不能按照市场定价，农民不能在土地流转中收益，流转的土地缺乏市场定价要素，地价主要由政府说了算，农民的自主权很小，再者政府为了政绩工程、面子工程，强制农民将作为生产和生活保障的土地流转，而不考虑农民的实际生活状况，违规操作严重。最明显的是以租代征现象普遍存在，用地单位绕过法定的农用地转用和土地征收审批手续，通过租用农民集体土地，而直接进行非农业建设的行为。强制夺取了农民赖以生存的土地，从而造成大量的纠纷，影响社会安定。土地价格要素扭曲，严重阻碍了土地流转市场的形成和发展。所以，在土地流转过程中，应以农民意愿为主导，政府因势利导。
5、农村土地产权限制多，流转法律依据有待完善。农村土地和城市土地相比，在产权方面受限制较多，尤其是在对土地资产的产权处置方面，农村土地的产权属于集体所有，但它不能像国有土地一样出让其土地所有权，不能随意出租、转让、抵押土地使用权，阻碍了土地有效地进行流通，无法确定农村土地的价值。农村土地未能成为商品这一现状，阻碍了土地进行有效的流通，农村土地缺乏完善的服务机制，农村土地市场就不能建立起来。农村土地流转缺乏土地政策方面的法律依据，有时农村土地在不同主体之间流转，私下交易频繁，这种交易带来了一系列问题，严重影响了耕地保护政策。由于是私下交易，未办理各项交易手续，交易得不到法律保障。
二、对当前农村土地流转的建议
（一）尽快明晰产权主体，减少流转纠纷。当前，农村土地产权制度已不适合经济发展的要求，农村土地产权未能清晰界定各主体的权利、责任和利益，形成各利益主体之间的经济和法律的关系及利益制约关系。土地法律规定村民委员会或农村集体经济组织拥有农村集体土地的经营管理权和发包权，但是，这里显然隐含了权力的冲突，村委会或集体经济组织的管理权与政府的土地管理权打架，村委会或集体经济组织的经营权与农户的承包经营权打架。由于法律上的模糊，致使农村土地的产权落空，没能形成有效的产权，严重影响了农民将土地集中规模经营的积极性，造成了土地资源的极大浪费。要规范土地流转，首先要解决的问题是要明晰农村土地的产权主体。
（二）加快土地制度理论研究，积极推进农村土地流转制度改革。要通过修改相应的法律法规，允许农村土地在保留所有权不变和符合土地用途管制的前提下，通过流转进入市场。严格执行耕地保护政策，落实国家关于土地管理方面的法律法规，提高土地执法人员的素质，做到有法可依、执法必严、违法必究。开展对土地资源的数量、权属、用途等基本情况的调查工作，加强政府对农村土地流转的监督和管理。农村土地制度的缺陷，表现在缺乏明确的土地经营管理制度，土地是农村最基本的生产要素，土地不能进入市场，而政府仍热采取行政手段而非市场的手段运作土地，采取直接的手段而非间接的手段对农村土地流转进行经营管理，这种管理带来的后果带来了土地资源的严重浪费，不能有效配置资源。对土地的管理，政府应该在土地利用规划、地籍管理、土地地价监管、耕地保护政策方面进行严格控制，在土地经营方面应该交给市场调节，从而从宏观上对土地资源进行有效监督。
（三）加快建立和完善农村土地流转的价格机制。合理的土地流转价格机制是农村土地顺利流转的关键。首先，要建立公开竞争的土地有形市场，完善市场价格形成机制，防止乡村干部以权力扭曲土地流转价格；其次，土地流转价格的形成一定要建立对土地等级的合理评定的基础之上，充分考虑到土地的地理位置、接包人的经济能力、转包后的经济和社会效益等因素，以市场为主导、基层政府的间接调控为辅，实现土地的合理定价。建立健全农村土地价格评估体系，做好土地价格评估备案制度。为避免农村土地资产流失，应实行土地最低价保护制度。大力发展有助于土地交易健康发展的中介组织，包括评估机构、土地融资服务机构、土地保险机构等。
（四）建立土地流转交易市场。渝北区建立了重庆市首个农村土地流转市场，同时成立的还有渝北区土地流转服务管理中心，这个市场主要的功能有两点：一是登记有意向的业主、企业有关情况，向其提供土地信息；二是对渝北区可流转的土地进行全面整理、分类、汇总，进而发布土地流转信息。在进行土地流转时，需要遵循一定程序，大致是：建立企业需求档案、发布信息、双方洽谈、签订书面协议、流转合同登记、接受监督、资料存档管理。这样做的好处是充分体现农民意愿，有一个双向选择的过程，使土地流转更加透明，农民的合法权益得到有效的保障，同时也实现了土地的规模化生产，发挥了土地作为资产的规模化效益，值得借鉴。
（五）限制政府的权力惯性，给农民更多自主权。地方政府不宜在土地流转过程中享有太多裁量权，一些地方政府为了追求政绩和面子工程，强制农民把维持生产和生活的土地拿出来集中、规模经营，严重损害了农民利益。政府缺乏严格的监管和监察措施，使得地方政府的权力过大，单个的农民根本无法与地方政府的规模经营冲动对抗。因此，土地流转必须约束政府的政绩冲动，限定其过于膨胀的权力。各地在土地流转过程中必须充分尊重农民的意愿，不能强制农民将土地集中经营，使农民的最后一道屏障消失，从而产生严重的社会问题。应该结合南方和北方政府在农村土地流转中的作用，合理规定政府权力，给农民更多自主权，让农村土地良性、健康地流转。
三、结语
政府目前对农村问题的重视已经超过历届政府，农村问题最重要的是土地问题，随着城乡统筹一体化进程的加快，农村土地流转不可避免。然而，由于农村土地产权制度建设的不完善，在土地流转过程中，出现了严重侵害农民的土地权益、农村土地资源不能得到最佳利用等问题。因此，必须构建清晰的农村土地产权制度，明确界定产权主体，建立规范化的农村土地流转制度，培育农村土地流转市场，规范政府的行为，保护农村土地所有者和使用者的权益，从而规范农村土地健康、有序流转。重庆市各个试点区县的经验表明，农村土地流转是必须要进行下去的，其流转利大于弊。但是，由于农村土地流转只是处于试点和探索阶段，缺乏现实成功经验，在农村土地流转过程中，必然会出现各种不可预见的因素，在流转过程中会遇到许多社会、经济问题，因此，规范农村土地流转是当前土地管理工作和实践中急需解决的现实问题。
（作者单位：重庆大学建设管理与房地产学院）
主要参考文献：
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