| 联系我们 |
 |
合作经济与科技杂志社
地址：石家庄市建设南大街21号
邮编：050011
电话：0311-86049879 |
|
|
| 经济/产业 |
我国自1994年正式建立了分税制财政体制以后，在中央与地方的税收划分方面迈进了一大步，体现了中央集中财力的原则，在共享财政收入划分方面实现了规范化，大体上建立了全国统一的财政体制的框架。但是这次改革是在不触动地方既得利益的情况下进行的，并且也只是规范了中央与地方财政收支关系的一个基本框架，原财政体制的许多不足并没有得到改进，而且随着经济环境的变化暴露出越来越多的弊端。因此，在这里我们将西方发达国家成熟的转移支付制度与我国现存的转移支付制度进行比较，以期从中得出完善我国财政转移支付制度的启示。
一、转移支付制度的比较
我们在对西方有关国家的转移支付制度的做法、特点进行了具体的分析和比较后发现，各国的转移支付制度并没有形成一个统一的模式，呈现出一种多样化的特点，各国均根据本国国情设计出具有本国特色的政府间转移支付制度。但是，透过现象分析其本质，我们仍能从其纷繁复杂的外表下发现共同点。这对完善我国的转移支付制度不无裨益。
第一，西方各国都实行彻底的分税制，明确事权和财权，并依事权和财权相统一的原则实施转移支付。西方发达的市场经济国家均实行彻底的分税制，各级政府所负担的事权责任和所拥有的财权界定非常明确，因此各级政府都能较为容易地计算本级的财政收入额、财政支出额和收支之间的差额，这就为上级转移支付财力和下级接受财力提供了基本核算依据。而且，由于事权划分清晰，上级政府将属于自己事权范围的项目或应由中央地方共同完成的项目交由地方完成，中央政府只需要相应地全部或按比例将本级财力转移到地方即可，转移支付操作起来简洁明了。因此，政府间明确事权与财权，有效的避免了各级政府间在支出责任上的推诿、扯皮，为实施转移支付制度创造了极为重要的基础条件。
在财权方面，我国目前实施的分税分级财政管理体制按分税方式划分的比较明确，但在事权方面只对中央政府与地方政府各自的职责范围确立了一个大框架，缺乏具体明晰的划分，存在许多模糊之处，政府职能没有完全转移到公共服务方面，导致了各级政府间事权不清、交叉重叠、财权与事权不对称的问题。在我国目前的情况下，政府职能不加快改革步伐，公共服务的范围就难以确定，转移支付制度也就缺乏目标；由于各级政府事权和财权难以统一，也就制约了转移支付的规范性。
第二，从转移支付的形式上看，各国一般采用专项转移支付、分类转移支付和一般性转移支付三种大的形式。专项转移支付一般用于对具体建设项目的补助；分类转移支付只规定大的使用方向，如教育、环保等，而不规定具体使用项目，下级政府拥有一定决策权。一般性转移支付不限定资金用途，旨在平衡地区之间的差别，使贫困地区有足够的资金行使政府职能。西方政府注意做到多种方式综合运用，以实现不同的支付目的。在实践中，分类转移支付使用范围较宽，其重要性相对较高，在整个转移支付额中比重由不断扩大的趋势。拨款政府一般偏好专项转移支付，因其较好地体现了拨款者的意图，最大限度地保证了转移支付资金的用途。但因其审批程序繁琐，受补政府在资金使用上自主权太小而难以广为采用。而对于受补政府来说，一般性转移支付是最受欢迎的拨款形式，受补政府可根据本地区实际情况使用，以达到效用最大化的目的。但一般性转移支付有时候不能保证拨款资金的使用符合拨款政府的政策意图。分类转移支付则刚好兼顾了双方利益，它一方面使受补政府在资金使用上享有足够的自主权，另一方面拨款政府又不失去其对拨款使用的控制权，同时还避免了专项转移支付中存在的繁琐的公事程序。因此，从各国的实践来看，分类转移支付的比重在不断提高。
我国政府间转移支付可以分为特殊性转移支付和一般性转移支付。前者主要包括专项拨款补助、专项结算性补助和解决临时问题补助等方式；后者主要包括体制补助、体制结算补助和税收返还等方式。1995年预算安排税收返还为1894亿元，专项补助为379亿元，体制补助为176亿元。税收返还是转移支付的大头，占总数的77％，专项补助占15.4％，体制补助占7％。体制补助和税收返还属于一般转移支付，两项合计占转移支付的85％。而规定资金具体用途的专项补助则相行甚微。
第三，转移支付制度规范化和公式化。西方各国在计算转移支付的数量时均采用一定的计算公式和客观标准，这就避免了中央政府和地方政府之间经常性的讨价还价，增加了转移支付制度的透明度，各级政府不仅知道将得到多少转移支付资金，而且理解其他地方得到多少，这样就可以减少盲目的互相攀比。当地方政府对转移支付制度提出批评时，也不是就数量论数量，而是对计算公式的科学性提出不同意见，大大提高了财政管理工作的水平。一般有两种计算模式：算术平均法和差额补助计算法。
算术平均法一般是按人均标准和各地实际人数进行分配的。如德国联邦政府把增值税的35％分配给各州，其中的3／4就是按各州人口数加权平均分配的。差额补助计算法是按照各地财政收支差额计算补助金的，只有收不抵支的地方政府才能获得补助金，越贫困的地区得到的补助金越多。
由以上介绍我们知道，我国的税收返还占目前财政转移支付总规模的80％。从某种意义上说，税收返还的设计是否合理决定了整个转移支付制度的合理程度。而中央对地方税收返还的确定方法既缺乏科学的依据，也有悖公平原则。我国的税收返还计算公式为：
1993年税收返还数=1993年净上划中央收入×（1＋1994年全国消费税和增值税年增长百分比×0.3）
以后年度税收返还数=上年税收返还收入×（1＋当年增值税和消费税增长百分比×0.3）
这样，一方面形成了一省一率、一省一额的非常不规范的转移支付制度；另一方面按“基数法”确定的税收返还数既不考虑各地区的收入能力和支出需求的客观差异，也缺乏比较合理的客观标准。这导致了不规范的分配模式，也鼓励了地方的讨价还价行为；不仅没有解决长期以来形成的各地区间的财力不均，反而使得这种财力不均在新的体制下以税收返还的形势固定下来了。
第四，按转移支付的方向可分为纵向转移和横向转移，各国都按本国实际情况选择一定的转移支付模式，且转移支付的资金来源和规模依纵向和横向不平衡程度有所差异。如澳大利亚是严重纵向不平衡的国家，联邦政府本级筹集的财政收入占总收入的70％以上，联邦本级支出却不到本级支出的50％，地方支出大约占总收入的70％。因此，澳大利亚的转移支付以纵向转移为主，由联邦政府向地方政府拨付大量的补助金。而联邦德国的横向不平衡却比较突出，联邦政府的补助金是从联邦和省共享的增值税中拿出2％作为资金来源之一，另外再从富裕地区集中一部分，即根据各省的财政能力与各省的人均税收的比例，规定该比例在102％－110％之间的富裕省将其结余的70％拿出来作为对收不抵支的省的补助。可以说，联邦德国的转移支付模式是以纵向平衡为主，纵横交错的体系。
我国目前采用的是单一纵向的转移支付模式，只有上级政府对下级政府的补助。但我国是一个经济发展极不均衡的国家，横向不平衡也较为突出。对落后地区来说，经济越不发达，增值税与消费税年增长率就低，税收返还额就越低。要解决这个问题，除了改革按基数法的税收返还之外，视财力由较富裕的地区向不足地区转移，即实行横向转移支付也不失为一个好办法。
第五，制度法律化。西方发达国家各级政府的事权以及财权收入，财政支出范围的划分都是由法律的形式确定下来的。而政府间转移支付也以健全的法律体系为保障，其原则、标准、用途等也都以法律形式加以规范，不能轻易改动。如美国的各项拨款都要根据有关法律决定并以法律的形式确定下来，作为各级政府间进行补助与接受补助的基本依据。德国在国家宪法《基本法》中对财政体制以及证件的转移支付都作了较详细的规定。
我国现行的转移支付资金大多为无偿使用，对每一种补助金的硬性配套资金没有明确规定；而且在资金的使用方面，还没有建立一套有效的审计监督系统，对资金是否能做到专款专用等信息还不能做到及时、准确、全面的掌握；对违反了补助使用规定的地方政府也没有相应的惩罚措施。
第六，在预算级次上，西方国家多以三级政权居多。例如，美国实行联邦制，行政上划分为联邦、州、地方三级；德国实行联邦、州、地方三级管理体制，加拿大则只有两级政府，即联邦政府和省（北部区）。甚至还有一级政府，如新加坡。而我国的政权组织从纵向上可分为中央、省（自治区、直辖市）、市（州、盟、地区）、县（市、区、旗）和乡（镇、苏木）五级。
从理论上来说，预算级次越少，在事权与财权划分上就越容易，也就越有利于建立规范的转移支付制度。根据政府间转移支付通常发生在相邻两级政府之间的基本原则，每相邻两极政府之间都要建立转移支付。预算级次过多，不仅造成了机构臃肿、资源浪费，对于准确计算公共服务领域政府的收支数据造成了较大障碍，也为确定转移支付的均衡拨款范围增加了难度，当然也会降低转移支付制度的有效性。
二、经验借鉴
按照西方国家的通行做法，建立分税制后应当相应建立起规范的转移支付制度，以便调节各级政府之间的纵向以及统计政府之间的不同地区之间的横向不平衡。通过以上对西方发达国家成熟转移支付做法的分析比较，吸取西方国家有益经验，笔者建议对我国转移支付制度从以下几个方面进行改革和完善：
（一）进一步明确政府间事权和支出范围，并以法律的形式固定下来
在明确政府事权方面，需着力解决的问题是：1.大力促进地方政府从大量介入一般盈利性商业活动转移到向当地居民提供公共服务上来，在此基础上明确中央和地方在农业基础设施等经济事务方面和科技、教育与扶贫等方面的事权责任；2.在中央政府与地方政府实现“财权与事权统一“之前，必须解决中央政府各职能部门的职责清理与重新配置问题。3.进一步划分省以下政府间事权和支出责任。目前中央与省之间的事权与支出划分进展缓慢，进而造成省以下各级事权与支出划分弹性较大。在这方面，有必要借鉴西方国家的做法，减少预算级次。即使现阶段不可能完全实现三级政府三级预算，也有必要撤销乡（镇）政府，将乡（镇）政府的事权与财权并入相应的县级政府中去。撤销乡镇政府是建立规范的转移支付制度的需要，也是下一步政府机构改革的重点。
(二)建立纵向转移为主,横向转移为辅的转移支付模式
横向均衡需要一个超越各地利益之上的政府，并通过一定的财政手段加以平衡。并且，横向转移支付的项目，应是一般项目不限定的资金的使用方向，不附加任何条件；纵向转移支付的主要项目是中央对地方的专款项目，附加有一定的目的，以解决纵向不平衡问题，同时还维护了中央财政的权威，诱导地方的行为，使之符合中央调控的意图和目的。
(三)转移支付基本模式的选择
规范的转移支付制度以各级政府基本公共服务能力均等化为目标，在合理划分政府间收入和事权的基础上，采用科学的方法，核定各级政府的“标准收入能力”和“标准支出需求”，据以确定均衡拨款；同时辅以必要的专项拨款。不论是均衡拨款还是专项拨款，都应在公正、公开、规范的原则指导下进行。笔者按照这个原则，参阅大量资料后，认为如下方案较为适合我国国情。
1、财政收入能力的测算。对各地区财政收入能力的测算，理论上是以影响收入的主要因素——税制因素（包括税基、税率）和若干经济指标（总人口、地方的GDP以及人均收入水平等）作为基础，并将地区人均税收收入与全国人均同类指标进行比较而得出的。各地区的理论财政收入用公式表示为：
∑Rni=Pn＊∑(Bi＊Ti－Bni＊Tni)
式中，Rni为地区中税种的理论收入;Pn为地区N人口总数；Bi为税种i的全国人均税基；Ti为税种i的全国平均税率； Bni为地区N中税种I的人均税基；Tni为地区N中税种i的平均税率。
2、财政支出需求的测算。理论支出需求的测算主要是通过影响地方政府提供公共物品能力大小的各种相关因素的系数来实现的。首先要合理界定政府的事权范围，运用公共产品层次性的原理，划分全国性公共产品和地方性公共产品，并把提供不同层次公共产品的职责相应地赋予各级地方政府。其次，从主要考虑保障各地提供公共服务基本能力入手，选择出与支出需求相关性较强的因素。参照国际惯例，考虑的因素主要有人口、自然条件、经济实力、城市化程度等。综合考虑了以上各种相关因素之后，笔者认为理论支出需求可用如下公式来测算：
∑Enj=Pn＊(Lnj－Oj)
式中，∑Enj为地区N中J类支出的需求；Lnj为地区N中J类支出的人均标准支出需求数；Oj为J类支出的全国人均标准支出需求数。通过这一公式计算地方理论支出需求∑Enj有三种结果，即∑Enj>0，∑Enj=0,∑Enj<0,分别反映该地区的人均标准支出大于、等于以及小于全国人均标准支出需求。
3、财政自给率的测算。将各地财政收入能力与理论支出需求相比，则可得到地区的财政自给率：
Qn=∑Ri/∑Enj
财政自给率Qn也可以有三种结果，即Qn>1,Qn=1,Qn<1。若Qn>1，该地区为上解地方，Qn越大，表明其财力越雄厚；若Qn值为1，则收支持平；若Qn小于1，则为发生赤字而需要补助的地区，Qn值越小表明其财政越贫困。
4、补助额的计算。一个地区理论财政支出需求与财政收入能力的差额，就是该地区补助需求额。计算公式为：
∑Gn=∑Eni－∑Rnj
一个地区的补助需求占全国补助需求的比例，就是该地区的补助金分配系数。那么，地区所能得到的补助额就是该补助金系数乘以中央实际补助总额。采用这种模式计算转移支付额，既考虑到了纵向不平衡的调整，同时也考虑到了横向不平衡的调整，是公平、科学和透明的。■(□文/王锦景) |
|
|
|
