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提要 农村税费改革旨在减轻农民负担，发展农村经济，增加农民收入。增加农民收入，提高农民的生活水平是我们国家一切对农政策的根本出发点和落脚点，是贯彻执行“三个代表”的根本要求。本文从分析农民的相对负担入手， 阐述了农民负担重的相对性，并在此基础上提出改变现在农村状况的根本出路在于千方百计增加农民收入，广泛实行非农化改革。
一、农民负担的现状
当前农民负担状况有以下几个特点：
1、不同收入水平下的相对负担差别明显。由于农业税的累退性，不同的农户由于家庭经济收入水平不同，对负担支出的承受能力也不同。一般而言，人均收入较高的农民对负担支出的承受能力较强；而人均收入越低，负担越显沉重。根据相关统计资料，2001年农民负担在不同水平的人均纯收入中所占比例相差较大。在人均纯收入只有400—500元的农民中，农民负担率为15.9％；在1500—1700元水平上，农民负担率为4.5％；在4500—5000元水平上，农民负担率为2.1％。
2、农民负担的增长速度高于农民收入的增长速度。根据统计资料，从1978年到2000年，尽管农民收入一直呈增长趋势，但其增长幅度却低于农民负担增长幅度。农民收入实际年均增长率在1978年至1984年达到15.9％，从1985年以后增幅下降到10％以下，尤其在1997年以后农民收入增长率迅速回落，逐年下降。而从 1986年到1998年，农业税金从199.38亿元增长到244.56亿元，年均增长10.2％；农民人均负担的三提五统支出从1985年的20.5元增长到1997年42.8元，年均增长17.39％；各种收费、罚款、摊派、集资增长速度则更快，大大高于农民收入的增长幅度。
3、农民负担的地区差别明显。从分地区看，东部、中部、西部的农民负担状况有着明显差别。一般说来，在经济发展水平相对较高的东部地区，农民负担相对较轻；而在经济发展水平较低的西部地区，农民负担较重。根据农业部信息中心的相关统计资料，在2001年东部地区农民的人均负担为77.1元，占当年纯收入的比重为2.28％；中部地区农民的人均负担为126.5元，占当年纯收入的5.58％；西部地区则为63.8元和3.6％。
4、以农业收入为主的农户负担较重。2002年，纯农户的税费负担人均为115.7元，以农业收入为主的兼业户人均为81.8元，以非农业收入为主的兼业户人均为62.1元，非农户人均为49.5元，纯农户的人均税费负担比非农户高一倍多。同时低收入农户的税费负担仍然过重。2002年低收入农户的税费人均为60元，占当年纯收入的比重达7％。
从以上的数据资料可得出这样的结论：农民负担的轻重在很大程度上是一个相对的概念。也就是说负担水平相对收入水平来说是很高的，但仅看绝对量，额度并不是很大。这也从某种意义上说仅注重负担绝对额的“黄宗羲定律”是不全面的。在农民负担绝对量不能有很大改变的情况下，减轻农民负担的惟一出路就是扩大农民收入的基数，在相对水平上降低农民负担。而且，也只有彻底增加农民收入水平，提高农民的生活质量，才符合我国建设小康生活的要求，仅仅在一个低的水平上减轻相对低的负担是不利于我国经济发展和社会全面进步的。
二、现今农民增加收入的途径
仔细考察一下近年来农民取得收入的主要途径，就会发现这样一个基本事实：政府一直致力于农业本身的发展来解决增收问题，但是农民的大部分收入尤其是现金收入，却来自于非农产业。这种结果是政府当初所没有预料到的。农民的大部分收入和大部分农民的收入，来自于非农产业的一个标志，便是每年在城乡之间汹涌彭湃的“民工潮”，进城打工成了农民增加收入的一个很重要的途径。我国农村目前大约有4－5亿劳动力，而现有的耕地有一半人甚至仅有1亿人经营就足够了，同时农村耕地单产量已经达到国际先进水平，靠增加产量来增收的可能性已经很小。这种情况促使大量剩余的劳动力为了摆脱隐形失业的困扰，只有到城市去打工，也只有外出打工才能挣到钱。据估计每年出外打工的农民在8000万到1亿之间。在一些传统农业仍然占主导地位的地方，几乎家家户户都有人外出打工，甚至有的村出外打工的人数超过了从事农业生产的人数。越是自然条件严酷的地方，越是“人地关系高度紧张”的地方，农村剩余劳动力便越多，出外打工的人数也就越多。
留在农村的比较富裕的农民大多数也都从事非农产业。在经济比较发达的东部沿海地区，部分农村正是利用了第二三产业的发展带动了自身经济总量和收入的增长。他们或到城市里从事建筑业，或者凭一技之长做生意，或者利用交通之便搞运输，从而获得了相对农业多得多的收入。纵观各地相对富裕的农村地区，都充分利用了当地的资源优势发展二三产业，或者形成了农产品的规模经营，进行农产品加工；或者利用了距离城市近的区位优势发展第三产业；或者整体的非农化转移，将农民转变成了城市居民，等等。由于这些地方除从事农业之外还有更广阔的出路，加上这些地方的农民一般都要比别的地方的农民见多识广，头脑灵活，具有从事二三产业所需要的基本素质，因而他们便比从事传统农业的农民先一步富起来了。综上所述，由于农业本身存在着难以克服的局限性，目前农民从农业本身已经不能得到足够的收入，需要从农业之外广泛地开辟了增收的渠道。
三、农民增收的出路在非农化
农业问题是与全国宏观经济的状况、国有企业的改革、民营企业的发展等密切相关的。中国正处在工业化和信息化并行的时代，产业结构的调整和升级使资本和技术替代劳动的趋势越来越明显，对一般劳动力的需求也在逐步下降。近几年来，正是由于农民缺乏非农就业机会和较为充分的农业就业机会，才导致了农业劳动生产率低下，农产品的竞争力进一步削弱，农民中近2/3的农户增收困难甚至减收。因此，仅在农业内部讨论农业问题已经很不现实，而关键是整个经济的发展能否解决农村数亿剩余劳动力的转移问题，是能否为农村劳动者提供更为充分的、有保障的以及有稳定预期收益的就业机会的问题。中央提出了农业和农村经济结构的战略性调整，这个调整最终要看农村的就业结构能否得到调整，在城乡地区能否创造出更多的非农就业机会。只有就业结构调整了才能使农产品的结构调整有一个坚实的基础，才能从根本上提高农民的收入水平。
从实证分析看，目前我国农村户均承包耕地仅7亩多一点，其中14个省区人均耕地低于1亩，更有6个省区人均耕地低于0.5亩，可以说我国土地的承载力远远超过了极限，其生产资料功能已经严重退化。又由于生态环境恶化与非农项目大量占用土地，我国耕地每年以几百万亩的速度锐减。与之相对应，农村人口却一直处于膨胀之势，由建国初期的4亿增加到现在的9亿。这么多人如果都留在农村而找不到出路，不但不能解决脱贫致富的问题，而且还会影响到农村社会的长治久安。“人地关系高度紧张”的矛盾，不仅使我国农业缺乏可持续发展的基本条件，而且还拖累了整个国家的现代化。因此，只有把大量的剩余劳动力转移出农村，只有让更多的农民脱离传统农业，才能从根本上缓解人与地这种深刻的矛盾，才能为留在农村的那一部分农民开拓相对广阔的生活空间。不仅如此，农民只有大量地从事非农产业，才能加快国家实现现代化的步伐。现代化的标志之一，是具有较高的城市化水平，发达国家的城市人口一般都在70％以上，而我国的城市化水平还很低，城市人口只占总人口的30％左右，低于世界城市化平均水平，甚至也低于发展中国家的平均水平。要实现城市化，必须改变一、二、三产业的比例关系，即第一产业就业比例大幅度降低，第三产业就业比例相对提高。美、日、德等发达国家，第三产业的就业比重一般都达到60－70％；不少发展中国家，第三产业就业比重也在40％甚至一半以上。第三产业是城市新迁入人口的最佳流向，农村剩余劳动力的就业出路就在于从事第三产业。综观发达国家的农业现代化过程，无不伴随着劳动力由农业向非农产业、由农村向城市大量转移，中国要实现现代化，舍此没有第二条路可走。
四、增加农民收入的建议
第一、增强对农村的重视强度，改变过去重城市轻农村的体制，实现城市农村的协调发展。城乡二元经济模式是以牺牲农民的利益来获得城市的高速发展，且不说剪刀差剥夺了农民几千亿的利润，就是在国民待遇和享受财政支出等问题上都有极大的不同，从而不但造成了现在农村落后的面貌，而且在很大程度上限制了农村的发展。在今后的政策导向上应加大对农村的支持力度，彻底打破二元经济模式，放开农产品流通市场，让价格机制来引导生产要素的流动，包括劳动力、资金、技术、资源所有权等等。实践表明，凡是农村经济比较发达的地方，都是充分享受市场机制的地方。建立社会主义市场经济、建立全国统一的大市场，就不能把农村排除在市场之外。所以，现在最首要的事情就是打破一切限制农村市场机制形成的环节和因素，比如户籍制度、农产品流通制度等。
第二、加大财政支持力度，改变过去城市财政的状况，适当向农村倾斜。这两年我们国家已经意识到农村问题的重要性，在财政支出安排中有意识的加大了支农支出，但有限的资金大部分用到了治理大江大河的基础工程上，在农产品流通环节安排的补贴资金也并没有真正落在农民头上。也就是说，我们的财政安排没有直接起到改善农民状况的作用。在今后的安排中应注意以下几方面的转变：一是将对流通环节补贴转变为对农民直接补贴；二是将农业、农村小型基础设施主要靠农民投资转变为主要由国家和地方投资；三是将农民自费参加培训转变为由国家和地方政府安排专项基金培训；四是建立初步的农村社会保障体系，改家庭保障为省级保障等。在农村税费的征收上可考虑将现有的农业税改为耕地占用税，以实际占用耕地的面积以村为单位征收，明确界定农民土地承包权的物权性质，使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权，允许他们自由转让、合法继承、抵押、赠送等；取消村委会的经济权，取消三提五统，取消村委会作为一层行政组织的职能，继而用类似于城市小区物业管理的模式来运作，并用法制规范税费的征收。
第三、实现多元化的城市发展战略，扩大城市吸纳农村劳动力的能力。在城镇化的过程中，按照比较优势的原则，应该根据不同区位资源条件、人口规模和经济发展水平，因地制宜，科学规范的把发展大城市、中等城市和有重点的发展小城镇有机结合起来。按照世界经济发展的普遍规律，工业化迅速发展的阶段，适度扩张大城市，甚至特大城市是适宜的。城市经济的集聚效应是以一定的规模发展为特征的，大城市吸纳劳动力就业能力、居民聚集的成本，特别是发展第三产业的成本一定时期远低于中小城市和小城镇。所以我认为，在目前这个阶段，我们国家不适合遍地开花发展小城镇，一方面国家没有那么多的资金来支持大规模的城镇建设，另一方面也不利于资源的有效配置。充分利用市场的力量，让资源自由流动，资金、技术等生产要素得到最好的发挥，人为的安排并不能保证达到最优的资源配置。城市的发展自然会带来就业的机会，特别是第三产业的壮大为农村劳动力的转移提供了广阔的空间。打破城乡藩篱，允许农民自由择业，积极引导农民进城定居，转化为城市居民，扩大城市化的比重。
第四、创新思路，积极引导农民寻找适合发展的途径。在允许农民自由流动的基础上，应不拘一格创造和寻找就业的行业和思路，千方百计转移过剩的农村劳动力，优化劳动力资源的配置，缓解就业的结构性矛盾。在身份的转变中，农民可转化为农业工人、农场主、非农产业生产者、非农产业经营者和城市居民等；在产业的选择上，可以发挥比较优势，发展劳动密集型产业，比如畜牧、养殖、农产品加工等；在城市职业的寻找上，可利用与城市劳动力就业方向相替代的原则，参与餐饮、建筑、家庭劳务等城市劳动力不愿和很少就业的领域。另外，也可以在我国输出农产品受到外国限制的情况下，考虑直接输出农业劳动力，变中国的农民为世界的农民，鼓励和帮助农民到那些缺乏资金、缺乏专业技术和人才的第三世界国家创业。这条路在实践中表明有一定的可行性，比如中国到俄罗斯进行蔬菜花卉生产的农民，已经取得了很大的成功。■(□文/高雪松)
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