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提要 中国作为产业急需升级的发展中国家，产业协调化、高度化与科技化正是经济结构优化的主流，而财政支出政策在其间的有效性使得政府可以充分利用财政支出行为干预经济活动，实现结构优化基础上的经济发展。
一、产业结构的现状、问题及演变趋势
运用财政支出政策对产业结构进行调整，首先就必须对产业结构及其调整升级的涵义、状况及发展趋势有一个清晰的认识。
（一）产业结构及产业结构升级的含义及演变趋势
把一个国家的全部经济活动按照经济活动发生与发展的客观序列和内在联系，划分为第一产业（农、林、牧、渔），第二产业（工业、建筑业、采矿业、电力燃气及水的生产和供应），和第三产业（除第一、二产业外的其他产业），这三次产业结构之间的组成及它们之间的经济联系和数量比例关系，就是三次产业结构。多数学者认为，三次产业结构必须与经济发展总水平相适应，与工业发展阶段相适应。
产业结构优化升级就是指产业结构向合理化方向发展，具体是指产业内部结构协调化和产业之间结构高度化。随着社会生产力的不断发展，科学技术革命的不断发生，产业结构不断由低级向高级发展，呈现出产业结构合理化的趋势。实现产业结构优化可以通过有关政策的调整，尤其是财政政策的调整，积极影响产业结构演进，实现资源优化配置与再配置，从而推动产业结构向协调化和高度化方向演进。
（二）我国产业结构的现状及存在的问题
现有的产业结构状况是产业结构优化升级的现实基础，其协调化和高度化程度如何，直接影响到产业结构未来升级的方向。我国的产业结构,经过长期的调整得到了较大改进,但与世界各国相比差距仍然很大,存在着明显的缺陷。
从表格中可以得出：几年来，我国产业结构有了明显的改善。但是，与高收入、中等收入国家相比差距很大,即使是与低收入国家相比也有一定的差距。这说明我国的产业结构很不合理，并且严重失衡。从上述数据的对比中可以看出,第一产业的比重略高，第二产业的比重超过国际平均水平约15个百分点，第三产业低于国际平均水平约15个百分点。我国的第一产业和第三产业的发展严重滞后。我国第二产业的发展超前，而且是建立在大量消耗不可再生性自然资源为代价的。因此，我国产业发展及产业结构调整的任务十分艰巨，我国不仅面临着加快发展高新技术产业的问题，而且还要负担起繁重的传统产业的改造任务。
二、财政支出政策对产业结构的影响
（一）财政支出政策调整产业结构的背景和理论依据
1、背景。当前，我国社会主义市场经济体制初步建立，整个经济的运行机制与过去相比已发生了重大改变，政府在调整产业结构时不能再采用制定行业发展目标、下达指令性计划和过多的直接投资等方式。实践证明，这种忽视市场机制仅根据政府意志、靠行政手段所达到的产业结构调整的效果很不理想。并且，我国已经迈过了“短缺经济”阶段，合理的比价体系基本形成，各方面的情况都表明，通过市场竞争进行产业结构调整升级的条件明显改善。因此，我国大多数的产业结构调整应该由企业在市场机制的引导下自主进行。但我国现阶段在某种程度上还需要支持某些产业发展的政策。一方面，因为市场体制的不完善，市场发育程度低，难以完全通过市场达到资源的优化配置。部门间的资本转移、资本“过剩”与“不足”的调剂缺乏一种自动的利益均衡机制。因而，为实现经济的快速增长，还需要国家进行适当的干预。另一方面，由于经济和企业发展水平的限制，高科技产业等重要领域也离不开国家财政的支持。但政府进行干预需要两个基本前提：一是存在明显的“市场失灵”问题，二是引起的“政府失败”问题不会强于“市场失灵”问题。
2、理论依据。财政是国家调节产业结构的重要手段，尤其是财政支出政策，它对于产业结构的调整升级起到了不可估量的作用。所谓的财政支出政策是指国家通过政府采购、转移支付、财政投融资等手段，为达到发展、稳定、实现社会公平与效率、抑制通货膨胀等目标而确定的财政支出政策。产业结构不合理的实质是资源配置的不合理性。由于并非所有产品市场和资源市场都处于自由竞争的状态，卖方垄断或买方垄断会使资源的不同用途得到不同的边际产品，或生产者对有利可图的机会的忽视，或生产要素缺乏流动性，导致社会资源配置不当。政府为了在全社会范围内实现资源的合理配置，利用财政支出政策，通过私人经济部门与公共部门之间的资源转移以及资源在公共部门内部的分配，最终在公共部门合理配置的基础上，促进私人部门的资源合理配置，这就是政府利用财政支出政策手段进行产业结构调整的理论基础。
（二）当前我国财政支出政策在产业结构中所发挥作用的实践考察
从理论上来讲，财政支出政策可以有效的调整社会利益分配结构，在引导投资和调整产业结构等方面比其他政策手段能发挥更大的作用。但实践中由于政府的财力有限、财政支出结构不合理以及缺乏有效的政策手段等方面的制约，不能有效的对产业结构进行调节。
1、政府财力有限，贯彻国家产业政策缺乏相应的资金支持。改革开放以来，财政收入（指预算内收入）占国内生产总值的比重不断下降。1998年仅为12.4％。近几年虽有所回升，但还是偏低。2000年为15％，2001年为17.1％。发达国家这一比重为35％－40％左右，发展中国家平均水平为25％左右。财政收入占GDP的比重表现在一国政府在社会产品价值形态的分配中所能直接支配的份额。这一比重太低，会造成国家利用财政支出调控经济运行和调整产业结构乏力。在财力不足的情况下可能产生两种选择：或者放弃产业政策的部分目标，或者通过扩大财政赤字来实施产业政策。前者无疑不能实现产业结构调整升级的目标，后者，弄不好将导致严重的通货膨胀，也使产业结构调整升级的效果大受影响。因此，政府有限的财力是制约产业结构调整的重要因素。
2、财政支出结构不合理，支出成“刚性”增长，抑制了产业结构的调整升级。我国目前的财政支出结构由于受到财力的制约和政府机构的不断膨胀，“刚性”明显增强。财政支出的范围过宽，国家包揽过多，不符合市场经济发展的要求。同时，该支出的领域支出不足，财政“缺位”严重。长期以来,我国由于片面发展工业,忽视农业的基础作用,对农业的投入太少,造成农业机械化、专业化、社会化程度很低,导致农业生产率远远不及工业的局面。财政用于农业的支出2000年仅为支出总额的7.75％，这大大低于国际上的平均数字。财政支持农业的总量不足的同时，财政资金的到位率低，挪用挤占现象严重。国家对于教育、社会保障、养老保险等方面的支出也严重不足。教育支出占财政支出（含债务）的比例2000年仅为12.48％，用于抚恤和社会福利方面的支出2000年仅为1.34％。相反，行政事业费所占的比重却在不断的上升，2000年为17.42％比1999年上升了2.1个百分点。这种支出结构的不合理性还在蔓延，这就严重制约了产业结构的优化升级。
3、缺乏有效的调节产业结构的财政支出政策手段。财政支出对产业结构的调节手段可以分为两种类型：直接干预型支出政策，主要指财政直接投资政策和财政补贴政策；间接引导型支出政策，主要指政府采购政策和加速折旧政策。目前，我国的财政支出政策手段体系不完善，有些政策手段缺乏，不能有效的发挥作用。在市场经济条件下，一方面，直接干预型支出政策过多会造成经济主体市场行为的扭曲，可能会导致“政府失败”大于“市场失灵”。并且受到目前财力有限，完全通过财政投资和补贴政策来实现对于一些产业的鼓励和扶持，不能充分发挥有限财政资金的最大效用。例如，财政补贴在支持农业方面只是实行简单化的“低价补贴”模式，将农产品价格严格限定在低价位上，是农业生产缺乏激励机制，刚化了依赖补贴的心理，效果很不好。另一方面，间接引导型支出政策手段不尽完善，它对于产业结构的调整升级有效性不足。政府采购在我国尚处于初级阶段，还存在一系列的问题，如政府采购行为还不规范、还没有形成统一的国内政府采购市场等，如果这些问题不能得到及时有效的解决，将会在很大程度上影响产业结构的调整升级。加速折旧政策由于推广和执行的力度不够，严重阻碍了新技术、新设备的推广运用，从而抑制了产业结构的调整升级。
三、完善财政支出政策，促进产业结构升级的建议
现有的财政支出政策如财政补贴、政府采购等政策在产业结构的调整和升级中起到了不可估量的作用，但其有效性还是比较低，还需要进一步完善。根据上面所阐述的在实践中财政支出政策的不足，现提出以下几条建议：
1、努力提高财政收入（指预算内收入）占GDP的比重，增加政府可动用的资金，为产业结构调整提供充足的资金支持。近几年国家在提高财政收入占GDP的比重方面作了很多工作，取得了明显的成效。但这一数字在国际比较中就显得不足，应该进一步提高这一比重，从而推动产业结构的优化升级。目前，全国财政收入以外的各种收费已超过财政收入的总额，各地政府、各部门、各行业拥有这样的巨额收费是不会用于又反而影响对经济的宏观调控和产业结构的调整的。因此，第一，应继续加强对非规范性政府收支进行调整，将其纳入规范化管理的轨道。尽快取消制度外政府收支，逐步将预算外政府收支纳入预算内管理，从而形成一个覆盖政府所有收支、不存在任何游离于预算之外的政府收支项目的统一的财政预算。第二，应该积极扩大财源，加强征管，堵塞漏洞，惩治腐败，清缴欠税，进一步完善税制。此外，集中财力不能仅是形式上提高财政收入占GDP的比重，而关键是要确定提高政府可以统筹安排的财力的比重，以便保证政府可以灵活调度，优化支出结构，保证重点，以实现国家各项重大方针政策。
2、合理优化财政支出结构，推动产业结构调整升级。首先，保持财政对农业投入的适当增长，是农业持续发展的前提。要切实加强对农业结构调整的投入力度，下决心解决农业投入不足的问题，为农业经济结构的合理化提供必要的资金保证。进一步改革财政支农资金使用办法，支持农业生产基础设施、生态环境、农业产业龙头企业和农业现代化示范区建设以及农业科研资金的投入。其次，财政支出政策要促进工业企业合理竞争机制的形成，改善工业企业组织结构，加快工业企业改革与重组。增加财政技术改造资金的投入，努力提高企业的技术水平。加大财政科技投入的力度，有重点的发展高速宽带信息网、深亚微米集成电路、生物技术工程、数字化电子产品等高新技术产业。要继续加大财政对公共工程的投入，并通过相应的财政激励政策措施，启动和吸引民间资本进入公共工程投资领域。加大对电信、铁路、公路、水利设施、能源、机场、港口，环境保护等方面的财政投入，以改变我国基础设施及基础产业相对落后的局面，推动投资环境的改善和产业结构的升级。
3、进一步规范财政支出政策手段，提高它们调节产业结构的有效性。
（1）要减少直接干预型财政支出政策手段。在市场经济条件下，要充分发挥“看不见的手”的作用，利用市场机制的优越性自动调节产业结构的升级。但由于我国的市场经济体制还不健全，产业结构的合理化程度还不高，以及“市场失灵”的存在，不可能完全取消直接干预型支出政策。在现有的情况下，要尽量减少直接干预型支出政策。
第一，财政直接支出政策，要合理安排，有效使用。对于应该支出的领域如经济效益低或没有和急需发展的产业，要加强财政支出的力度，如对农业、基础设施、高新技术产业的支出应加大支出力度和提高支出效益。对于有一定经济效益但不高，同时有一定社会效益的产业，要有一定的支出作为支持，但不能过量，如第三产业当中的教育、环保、医疗卫生等服务行业应给与一定的资金支持。对于有较高的经济效益的产业，则应主要靠其自身的积累进行发展，如第二产业中的制造业。同时，要针对产业结构的调整作适当的倾斜。对第二产业的规范和对第三产业的扶植要同步进行。
第二，要合理利用财政补贴政策，尤其是财政贴息政策，促进产业结构的优化升级。财政补贴应更多的用在生产投资环节上，以增强“造血”功能为目标，促进生产发展。要以优化产业结构和促进国民经济协调发展的产业政策为依据，尽快制定合理配套的补贴政策，确定合理的补贴方向和补贴方式。对于农业方面的补贴，可以借鉴发达国家的经验，从引导农业基础设施现代化和农业经营规模两个方面入手。建立主要农产品的支持价格制度，在市场价格低于支持价格时，才实施价差补贴；对农民购买生产资料、对农民实施农村基本建设给与资助；加速农产品加工工业的发展。对于工业方面的补贴，我国的补贴范围过大，对于经营性的亏损也由国家补贴，造成财政的沉重负担。因此，要改革补贴制度，把对经营性亏损国有企业的补贴逐步转向下岗工人的救济。对于政策性亏损，应该与企业签订合同，双方共同享有权利、承担责任。此外，要运用补贴推动科研、教育、社会保障以及环境保护等方面的发展。财政贴息是财政补贴的一种重要形式。利用财政贴息杠杆，可以调动更多的社会资金，推动企业专业化协作，引进国外先进技术，加强企业技术改造。对一些支柱产业或重要项目，也可以通过财政贴息政策导向，使社会资金参与投资，促进产业结构的升级。
（2）要改进间接引导型财政支出政策手段。间接引导型财政支出政策对于产业结构优化升级的作用不容忽视。
第一，要完善政府采购制度，发挥其能够灵活体调节产业结构的功能。政府可以用优惠价格大量购入符合产业结构政策的产品，以鼓励支持某些行业的发展，用减少或终止某些产品的采购操作来限制某些行业的发展。同时，要尽可能的多采购本国产品，尽量少采购外国产品，对国内高新技术产业实行倾斜，只有在国内不能提供、或技术性能存在明显差异的情况下，才考虑采购外国生产的产品。我国现有的政府采购的职能主要停留在政府部门自身的消费需要，并未扩展到对宏观经济的调节，因此不能说已建立了真正意义的政府采购政策工具。有必要尽快建立这一工具推动促进高新技术产业以及重要传统、民族产业的发展的机制。尽快完善政府采购制度不仅是加强财政支出管理的需要，也是利用政府采购进行产业结构调整的需要。
第二，缩短企业固定资产折旧年限，减税让利，加快企业固定资产更新改造。在新技术革命时代，几乎所有的发达国家都采取了加速折旧这一财政政策，实现产业结构的优化升级。因此，我国应吸取发达国家的经验，进一步缩短固定资产的折旧年限，有效的推进产业结构的优化升级。■(□文/刘 芳 张志宇)
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