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实行农村税费改革是党中央、国务院为切实减轻农民负担，规范农村税费制度，从根本上治理农村各种乱收费，保护和调动农民积极性的一项重大决策，它是继农村实行联产承包责任制之后的又一场深刻的革命。这场革命在给农村带来巨大变化的同时，也带来了一些必须引起关注的问题。最突出的问题是乡级财政可控收入普遍减少，最直接的冲击是农村义务教育，如何保障农村义务教育的投入问题已成为一个急需解决的问题。
在目前的国民经济格局下，县乡经济在总体上到底能否支撑农村基础教育的正常运转？有三组数据可能有助于理解这一问题：一是我国目前农业人口的总数为9.34亿人，小城镇的居民约在1.5亿人以上，因此，户籍在县和县以下的人口合计达10.8亿以上，占全国总人口的85％强。二是目前我国农业中的从业人员达32451万人，占全国从业人员总数的44.43％，而农业生产总值却只占GDP的15.2％。三是县乡两级的财政收入约占全国财政总收入的21％，而县乡两级财政供养的人员却约占全国财政供养人员总数的71％。这就不难理解为什么在内地有相当多农区的县乡教育部门运转困难了。大凡农民负担重的地方，几乎都是县乡财政拮据的地方，原因就是当地的经济不发达，财政没有增收的来源，而开支却呈刚性增长，于是就不得不加重农民的负担。
一、实行税费改革后，对农村基础教育产生的影响
（一）农村基础教育投入受到冲击。按照税费改革政策的规定，中小学危房改造资金由财政预算安排。事实上，近几年我们在农村所进行的普九达标投入，主要是靠乡村集体积累和向农民集资完成的。税费改革以后，不允许再向农民集资，而多数县乡财政基本上是吃饭财政，根本无力承担农村中小学的校舍改造任务，形成“旧的渠道堵死了，新的渠道难以形成”的不利局面，使农村基础教育投入受到很大冲击。
（二）农村中小学教师工资由县级财政统一发放在个别区县有一定难度。根据全国、全省基础教育工作会议精神，基础教育实行统一领导，分级负责，县级为主的管理体制。因受财力不足的制约，个别财政困难的区县实行的是本级和乡镇两个工资标准发放工资，乡镇执行的是老标准，前两年的调资没有落实。而统一发放，实行一个标准，增支部分使这些区县财政难以承受，增加了统一发放工资的难度。
二、建立农村义务教育投入新机制的几点措施
目前，县乡财政支出的主要压力是农村义务教育的投入。教育支出基本占到乡镇财政支出的70－80％，县级占到50％左右。从建立公共财政的思路出发，提供九年义务教育是我国政府向全国人民提供的一个非常重要的公共产品，全国人民受益，是振兴中华民族的共同需要。因此，这样一个关系全民族的公共产品供给，理应由中央财政承担，其支出应由中央财政负担。鉴于管理的面广，情况复杂，只不过应该把管理交给地方政府。而目前恰恰相反，全部义务教育由地方承担，尤其是主要由乡镇政府来承担，这是不合理的，也是乡镇甚至县级财政无力承担的。因此，对农业教育的投入确实要进行调整，中央政府应该承担起责任。但是，想让中央财政现在马上承担起农村教育支出是不实际的，也是不可能的。当务之急是调整、完善现行财政投入机制，建立与农村财税体制改革和农村税费改革相适应的从中央到地方各级政府分级合理负担的农村义务教育投入新机制。
（一）改革现行农村义务教育办学体制，加大县级政府统筹力度。在全面推动农村税费改革的同时，要把县乡财政体制改革与教育管理体制改革结合起来，在改进和完善“分级办学，分级管理”体制的基础上，总结经验，重新划分和规范县乡财权事权，对现行农村义务教育办学体制进行重大调整，将农村义务教育的办学经费和人事管理全部收归县管，减轻乡镇财政的包袱。县级政府建立教师工资专户，财政收入和各项补助要首先保证编制内教师工资的如期足额发放，中央和省地级政府对困难地区给予补助，从制度上根本解决拖欠教师工资的问题。另一种思路是在调整学校布局、教师编制的基础上，将教师工资问题与公务员工资问题一并考虑，实行教师工资和公务员工资财政统一发放制度，从制度上解决问题。同时，县级预算统一安排农村中小学正常运转的公用经费以及农村中小学危房改造和新建、扩建校舍投入。
（二）完善财政转移支付制度，增加农村科技教育等公共投入。有关研究表明，“九五”时期农业科技投入的密集度出现逐年下降的趋势；农村公共卫生体系很不健全；农业全部高等院校的投资不及清华大学一所高校；农村基础教育、成人教育、职业教育以及各种培训上中央财政则很少投资，基本上是靠农民自费承担。特别在广大中西部地区，农村基础教育支出占地方财政支出的70％以上，由于这些地区县乡财政收入的主要来源越来越倚重于各种农业税收以及向农民直接摊派，因此，这直接加重了农民的负担。所以，只有加大国家财政支持力度，才能真正把农民负担减下来。
2002年中央财政预算对农村税费改革试点新增专项转移支付资金165亿元，再加上2001年对安徽全省以及其他省份给予的专项转移支付，共245.1亿元。这个数字已超过所有试点地区改革前农业税总额，但从财政转移支付的目标和均衡性功能来看，用于农村教育、科技等公共产品的开支仍然太少；为此，从可操作角度看，应加大财政转移支付用于农村中小学教师基本工资发放。农村教师工资支出应该更多地由县以上各级财政共同分摊，从而彻底切断农村教育与面向农民收费的税费体制之间的直接关联，釜底抽薪式地解决农民负担反弹问题。
（三）探询彩票之路，缓解教育经费的不足。发行教育彩票，筹集教育经费。中国自1987年对彩票开禁，12年间全国累计发行的福利彩票和体育彩票为350亿元人民币，在一定程度上缓解了公益事业投入不足的矛盾。目前我国教育经费压力较大，通过发行教育彩票来缓解，也是可行的。目前世界上许多国家的教育、福利事业，都有彩票收入的支持。美国的教育基金约有20％来自六合彩。包括美国在内的发达国家在解决教育投资来源的问题上都倾向于“全民办教育”的思路。而我国却是“穷国办教育”的现实。在我国发行教育彩票不但可以缓解教育经费不足的问题，还可以间接拉动经济的增长，有利于启动消费市场。
最近也有人提出可以开征文化教育税，但笔者认为不应开征，理由是按照公共产品理论，文化教育事业是政府该管的事，应归财政支出，原来的教育费附加，本来就该取消，世界上开征此税也只有韩国、坦桑尼亚等几个小国。何况新增的农业税就包括原来的教育费附加，因此，应该从农业税中划出一定比例用于教育经费支出。■(□文/侯 艳 张 鹏) |
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