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［提要］ 20世纪九十年代以来，国际经济形势发生了重大变化，其中经济全球化是当代世界经济不可逆转的发展趋势，对于广大发展中国家来说，经济全球化带来追赶上发达国家的新机遇，促进其经济发展的同时，也不可避免地对发展中国家的主权和经济安全提出新的挑战，产生了许多负面影响，甚至是对发展中国家经济的严重冲击。以我国稀土资源的开发与出口为例，作为世界上稀土储量最丰富的国家，中国本应有先天优势，然而由于低价倾销和稀土定价权的丧失，稀土的开发不仅未能为中国带来相应的财富，同时国际上对近年来中国为合理调整稀土产业结构、保护环境而限制稀土出口量的做法指责颇多。虽已“入世”十年，但是在国际游戏规则面前，中国仍然还是一个学生，因此抱怨与愤怒已无济于事，关键是要真正参透世贸各种规则，并充分利用规则保护国家利益。
关键词：经济全球化；国家利益；稀土；国际规则
中图分类号：F42 文献标识码：A
原标题：中国稀土之殇——全球化下中国稀土资源开发利用面临的挑战与应对
收录日期：2012年4月13日
全球化的大环境下，各国的发展速度较全球化之前都有很大程度的提高，能源利用率也大幅度增加。中国是世界上所有国家中，全球化发展速度最快的国家。随着2001年中国加入世界贸易组织后，自由贸易更是加快了中国全球化的进程，这虽然给我国进出口贸易带来了便利，但同时也在许多方面受到了相应的限制，国内的稀土行业就受到了一定的影响。
一、全球化下中国稀土资源开发利用面临的挑战
（一）对内，稀土的滥开发，不仅使稀土资源面临枯竭的危机，而且国内稀土企业无序恶性竞争使稀土出口价格长期处于低廉、混乱的状态。在经济全球化过程中，发展中国家是处于弱势地位的，那些流入到发展中国家的资本看中的是这些国家廉价的生产力和生产资料。众所周知，稀土是不可再生的重要矿产资源，但我国已经以廉价的价格出卖稀土几十年了。中国是全世界最大的稀土输出国，目前的稀土资源储量占世界的30%以上，稀土的产量却占世界产量的90%以上，如果按照目前的生产情况发展下去，那么我国的稀土资源将会在20年后面临枯竭。经济全球化也意味着国际贸易和投资的自由化，国家的干预和管理权在逐步削弱，这就给许多道德缺失的企业和商人以便利的通道，他们私自开采稀土并低价卖到国外赚取暴利。这就严重破坏了稀土行业的价格市场，使稀土供过于求，价格每况愈下，也造成了稀土资源的严重流失。据统计，1995年至2005年中国因为稀土低价出口造成的外汇损失达数百亿美元。
（二）对外，中国稀土出口配额政策正面临巨大压力和潜在挑战。2011年7月14日，中国商务部公布了2011年第二批一般贸易稀土出口配额，共计15，738吨，该数字较上年第二批配额7，976吨，增加了约97.3%。对于这一决定，欧盟贸易委员德古特的发言人约翰•克兰西表示：“高度不满”，称中国的稀土政策并未发生重大改变。美国、欧盟等国2009年就开始就中国原材料管制向世界贸易组织起诉。
2010年10月，稀土进口大国日本的驻华大使丹羽宇一郎就曾召集美、英、德、法等国大使，要求中国缓和对稀土元素的出口规制。当年12月，在中国公布了2011年第一批稀土出口配额后，美、日、欧纷纷“表示忧虑”。7月5日，世贸组织发布中国9种原材料出口限制违规后，作为申诉方之一的欧盟当天立即发表声明表示欢迎。
欧盟贸易委员德古特甚至公开表示，这一裁决明显维护了在原材料上的公平自由贸易原则，并声称希望中国能保证其出口体制遵循国际规定。他还特别指出，根据这一WTO裁决原则，中国应当保证对国际市场的稀土供应，让其他国家可以自由公平地获得这种重要的工业原材料。
美欧等国一直指责中国的稀土出口限制推高了国际市场价格，损害了西方企业数以十亿美元计的贸易量。欧盟还抱怨，受中国限制原材料出口政策影响的企业产值约占欧盟工业总产值的4%，涉及就业人口约50万。因此，它们认为应该趁热打铁，继续起诉中国稀土出口限制违规，从而保证各国对稀土的需求。
对此，国内主流舆论要求中国政府坚决反击，不能让其“得寸进尺”。知名的财经评论家叶檀撰文指出，每个国家都有权利保护自身的资源与环境，而中国的稀土此前十年的恶性出口既压低了价格又破坏了环境，目前整肃稀土出口秩序，正是维护自身利益的合理主张，中国限制稀土出口有理有据。
WTO在很多时候成为了西方国家操纵的工具，帮助西方从发展中国家身上攫取利益。世贸组织专家小组的裁决明确指出，中国不能实行出口配额限制，因为这是中国当初加入世贸组织时的承诺，而且中国当时也同意，将来不能启用关贸总协定中的第20条的一般例外条款，为其重新实行出口配额限制网开一面。该条款规定，如果某成员方认为某一种资源或者某一种资源性产品出口过度，带来本国资源的枯竭或导致环境污染严重，该成员方有权对这种资源的生产、销售、出口采取相应的出口管制和出口限制。一些西方国家在中国当时加入世贸组织之时就预测到，中国未来几年就将成为国际市场上某些金属的主要供应方。因此，当初其他一些世贸组织成员国要求中国专门承诺，以后不要在这些金属的出口上实行配额限制或者征收出口关税，并以此为条件同意中国进入这些国家的市场。当年，中国在签订《入世议定书》时，附件6仅列明84个税号的商品不承诺取消适用于出口产品的全部税费，许多在近年引起关注的资源性产品（如稀土、锰等）并未被列入。
世贸组织这一裁决让西方发达国家尝到了甜头，后者很可能以此为例再对中国稀土出口配额政策提起申诉。未来，中国稀土出口贸易或将面临更多的批评和责难。
二、如何应对全球化带来的机遇和挑战
根本是建立公开透明的稀土价格机制。
在稀土问题上，中国要求涨价这本身没有错，但采用何种方式涨价，既能维护自己利益，又符合国际游戏规则，不让贸易伙伴抓住把柄，需要慎重考虑。围绕稀土，近两年国内外舆论争执不休。一方认为，中国出于环保等方面的考虑，限制稀土出口完全符合中国利益，外国无权说三道四；但另一方认为，中国采用行政干预手段减少稀土出口，打破了国际供求平衡，有违国际贸易规则。纠结于口水仗并无意义，关键是要厘清这场争论的核心分歧所在。
对中国来说，十几年来，稀土贱卖，便宜了国外企业和消费者，苦的是过度开采带来的严重环境破坏，因此必须改变稀土长期定价过低的扭曲局面，并对稀土资源进行战略规划，加强环保工作，实现有序开发。
但外国企业和消费者也有自己的担心。目前全球超过90%的稀土供应都来自中国，在这种情况下，中国突然减少出口会导致国际市场供需失衡。由于小到节能灯泡、iPhone手机，大到发电设备、航天飞机都离不开稀土，而国际市场短期内又无法通过其他渠道填补供应缺口，因此全球制造产业必然遭受一定冲击。
在稀土问题上，欧盟曾屡次表示，并不反对中国保护环境，但外国企业应获得充分、公平、可预见及非歧视性的稀土供应。由于配额管控这样的行政干预手段具有不可预见性，因此将极大地提升贸易伙伴的交易成本和商业风险。
对于稀土是否应该涨价，中外其实并没有根本性的分歧，最大分歧在于究竟采用何种涨价方式是大家都能接受的。按配额供应，有钱也买不着，这叫计划经济；由价格来配置市场资源，价高者得，这叫市场经济。只要市场环境公开透明，价格再高也不会引发争议。比如铁矿石，虽然价格年年涨，钢厂年年抱怨，但由于议价机制是透明公开的，所以涨价从来没有引起过国际纠纷。但如果通过行政手段来设定生产和出口配额，人为制造供需缺口，则在国际贸易中无疑是授人以柄，必定遭遇争端报复。因此，在稀土问题上，中国要求涨价这本身没有错，但采用何种方式涨价，既维护自己利益，又符合国际游戏规则，不让贸易伙伴抓住把柄，需要慎重考虑。中国目前采用配额管制方式来调控稀土生产和出口，的确可以立竿见影地起到提高价格的效果，近两年来国际市场上各种稀土产品价格，少的翻了几番，多的甚至上涨了数十倍。但不得不说，其实通过行政干预来调控稀土产业绝非良策。首先，出口配额等行政干预手段可能有违世贸规则，并引发贸易伙伴的抗议和报复；其次，出口配额必将导致国际和国内稀土价格差，而价格差必定带来炒作出口配额以及走私等次生乱象；再有，稀土开采原本已是暴利，而采用配额管控方式又进一步推高价格，如此诱人的利润无疑将驱使地方政府和企业铤而走险，偷采偷挖现象将难以禁绝。由此可见，采取配额管控的方式或许可以在短期内实现提高价格、避免稀有资源外流的目的，但对外容易引发贸易争端，对内也无法纠正扭曲定价。解决稀土乱象的关键所在并非是向计划经济回归，依靠行政力量进行全流程管控，而是应建立合理完善的稀土市场定价机制。
过去十几年，中国稀土产品以极其低廉的价格向国际市场倾销，令欧美等其他国家的稀土产品毫无价格竞争力，并最终关停矿山，也因此造成中国在国际稀土供应市场上一家独大的局面。从根本上说，造成这种局面的罪魁祸首不是外国的贪得无厌，而是中国稀土资源的扭曲定价。而此种扭曲定价，同时也是造成国内各地竞相疯狂开采、大赚快钱，并导致生态恶化、稀缺资源外流、储量锐减的元凶。近十几年来，中国稀土产品的这种定价扭曲有目共睹。有人说稀土出口是“黄金当白菜价卖”，但即便当白菜价卖，开采稀土依然可获得惊人的暴利。曾有稀土开采商感叹：“做过稀土之后，就不会再想做别的行业了。”一边认为是贱卖，一边却认为是暴利，问题出在什么地方？
问题一定是出在了定价机制上。稀土定价之所以严重扭曲，实是因为将全民享有的资源福利和生产开采的环境社会成本排除在了产品成本之外，这一做法的实质是将全民福利和环境社会成本转换成了超额企业利润，而正是这种超额利润使得中国企业获得了极不公平的国际竞争优势，最终造成国际稀土供应一家独大的奇怪局面。因此，要根治中国稀土乱象，关键是应建立一套公开透明的价格形成机制，让稀土定价充分反映其应有的价值和必需的成本，而采用配额管控的行政调控手段，仅仅是在对稀土开采企业的超额利润进行“再分配”而已，无助于理顺价格机制，无法保护全民所有的资源福利和环境，也无法说服贸易伙伴。
（作者单位：内蒙古大学公共管理学院）
主要参考文献：
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