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一、国有资本运营公司的概念
国有资本运营公司是政府或政府有关部门授权经营国有资产产权的特殊法人，是介于政府与国有资本参与企业之间的一种资产经营组织，实行的是董事会领导下的总经理负责制。其主要特点为:（1）由于国有资本运营公司的资产数额巨大，关系国民经济的平稳运行，因此具有特定的法律地位，一般适用于特别法的调整。例如，加拿大皇冠公司受《联邦财政管理法》约束；（2）国有资本运营公司的资本金源于国有资产所有者的授权，其资本金是国家资本金；（3）国有资本运营公司由于其投资主体是政府，因此一般采用国有独资公司的组织形式；（4）董事会成员一般由政府任命。例如，意大利伊里公司的董事长和副董事长由总统任命；（5）监控主体是政府的有关部门和人民代表大会。例如，国有资本运营公司的年度财务报告和季度报告，最终要由政府和人民代表大会审查，国有资产保值增值的状况要接受国有资产管理部门的考核与监督，财务经营状况要接受国家审计部门的审查和监督。
二、国有资本运营公司的作用
国有资本运营公司并非政府的行政机关或行业主管部门，而是具有独立法人地位的经济实体，因此，其在完善国有资产管理体制和国有资本参与企业的法人治理结构方面发挥着至关重要的作用。
1、在政府与国有资本参与企业之间起到“隔离层”的作用。处于“三层次”——政府资产管理部门、国有资本运营公司和国有资本参与企业——国有资产管理体制下的第一层次的国有资产管理部门，无论如何强调其经营性，都不可能摆脱其与生俱来的行政性。尽管可以将其称之为政府的直属特设机构，但它仍然还是政府的一个行政机构。在这种情况下，由于国有资本运营公司在本质上与其它投资公司并无差异，其与国有资本参与企业之间的关系是以产权为纽带形成的，是一个经济实体，而非政府的行政机构，由其去直接面对国有资本参与企业，能够缓冲政府对国有资本参与企业的行政干预，实现政企分开，在政府的国有资产管理部门与国有资本参与企业之间起到“隔离层”的作用。
2、将国有资本经营的双重目标相分离。国有资本既具有资本的一般属性——追求利润和资本增值，又具有国有资本的特殊属性——调控经济运行。与此相适应，国有资本经营的目标也具有双重性：一方面实现国有资本的保值增值；另一方面确保国民经济的平稳发展，实现国家的宏观调控目标。然而正是由于国有资本经营目标的双重性，往往造成国有资产管理中的政企不分，国有资本参与企业的经营目标不明确、经济效率低下等问题。通过建立国有资本运营公司这一国有资产管理体制的中间层，实现国有资本经营目标的分离。在“三层次”国有资产管理体制下，可以将实现宏观经济调控的目标放在第一层次，即政府的资产管理部门——国有资产监督管理委员会，由其通过组建、注销不同的国有资本运营公司，或者通过董事会向国有资本运营传达其偏好，来实现国有经济的布局和结构的调整。而留给国有资本运营公司的目标就只有一个，那就是通过对国有资本的运营来实现国有资本的保值增值。
3、完善国有资本参与企业的法人治理结构。企业的法人治理结构也叫企业的内部治理结构，它主要通过企业中各个职能机构——股东大会、董事会、监事会和经理层等——的设置，形成一种相互制衡而又各展其长的制度安排，最终实现股东财富最大化的目标。虽然，我国在国有企业改革方面早已提出了建立现代企业制度、完善企业法人治理结构的目标，但是由于原有国有资产管理体制的弊端，致使我国国有企业的内部治理结构仍然存在着一些特殊问题：（1）政府各企业主管部门经常通过行政手段干预企业的日常经营活动，导致“政企不分”；（2）政府官员实际拥有企业控制权的同时并不享有企业的剩余索取权，这就会诱使他们将掌握的国有股股权作为一种“廉价的投票权”来进行各种寻租活动，以追求个人利益的最大化；（3）国有控股公司董事会成员的聘任和经理人员的选择全部由其主管部门指定，被选用的董事或经理为了达到其上级主管部门的要求而不惜损害公司其他利益相关者的利益。在这种情况下，企业的法人治理结构只能成为一种装饰，改变不了国有资本参与企业经济效率低下的现状。
由于“三层次”国有资产管理体制下的资本运营公司已不再是政府的行政机关，而是一个进行国有资产产权管理和运营的经济组织，能够在很大程度上避免政府通过行政手段干预企业的经济活动，并且其经营人员都是熟悉资本运营的专业人士，而非政府的公务人员，在一定的制度约束下，能够以股东利益最大化为目标，去规范国有资本参与企业董事人员的选用及其行为。这就能够使国有资本参与企业的法人治理结构真正的发挥其功能，提高企业的经营效益。这样，作为微观基础的国有资本参与企业的经营目标就能够得以实现。
4、实现国有资本的所有权与经营权的分离。现代企业的一个根本特点就是所有权和经营权的分离，即企业所有者不直接管理企业的生产经营活动，而是将经营管理权交给具有专门知识和经营管理能力的经理层手中。这种分立显然不是对财产所有权的否定，而是适应社会化大生产和市场经济发展要求的财产所有权的一种实现形式。在“三层次”国有资产管理体制下，国有资产监督管理委员会履行出资人职责，国有资本运营公司专司国有资本的运营，能够实现所有权与经营权的分离，使资本的管理者与经营者“扬长避短”，可以更好的实现国有资本管理目标。
三、国有资本运营公司建立的过程中应注意的问题
组建国有资本运营公司改革的试点，在我国已经取得了初步的成效。但是，由于我国尚处于市场经济的初级阶段，资本市场、经理人市场和法律环境还不够完善，所以在组建国有资本运营公司的过程中还应注意以下几个问题。
1、正确处理国有资本运营公司与其控股企业之间的关系。新成立的国有资本运营公司与其控股企业的关系是法人之间的关系。资本运营公司只能依法行使股权，不能干预企业的法人财产权。资本运营公司主要承担的是资本管理的职能，反对任何具有行政职能的“翻牌公司”。资本运营公司所持股的企业，应多为股份制企业，少设国有独资企业，以促进企业经营机制的转换，避免直接干预或代替子公司的管理。
2、从严控制国有资本运营公司的组建条件。首先各组建单位要有较大规模的注册资本，即授权后形成的各子公司的国有净资产要达到一定的规模；二是要有一定数量的下属企业和相关企业，并与组建单位有密切的经济或技术联系；三是下属企业和相关企业已完成清产核资和产权界定工作；四是组建后有利于优化产品结构和产业结构，能够显著提高规模经济效益。
3、防止产生新的行政性干预或行业性垄断。在组建资本运营公司时，要避免原先的行业主管部门或行业性总公司把行政权力和行政干预的做法带到新组建的资本运营公司中，从而形成新的行政性干预和行业性垄断。为此，在组建资本运营公司时，一方面要重在理顺产权关系，转换企业经营机制；另一方面要有条件的在同一地区或同一行业设立几个资本运营公司，以利于相互之间展开竞争，尽量避免形成垄断或行业性垄断。
4、要防止产生新的官僚机构。新成立的国有资本运营公司的管理人员要精炼，人员选聘要注意其经营素质和管理水平。与此同时，要建立一套对经理人员行之有效的约束与激励机制，以避免产生新的、庞大的官僚机构。□文/张志宇 刘 芳 |
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