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提要 在党的十六大报告中提出要全面建设小康社会的蓝图，如何通过财政手段来实现这一远大目标，就成为当前财政学界讨论的一大课题。本文主要分析了收入再分配在全面小康社会建设中存在的问题，并针对所存在的问题提出了相应的对策。
中国共产党第十六次全国代表大会上，江泽民同志作了《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》的报告，提出了在新世纪要全面建设小康社会。在报告中他指出：现在达到的小康还是低水平的、不全面、发展很不平衡的小康；在实际工作中还有不少困难和问题，其中失业人员增多，有些群众的生活还很困难，贫困人口还为数不少，老龄人口比重上升，收入分配关系尚未理顺，就业和社会保障压力较大等更是一些比较突出的问题。要全面建设小康社会就必须逐步解决这些问题，在这个过程中，收入再分配手段发挥着举足轻重的作用。因此，如何完善收入再分配，促进全面小康社会的建设，就成了一个关键性的问题。
收入分配包括初次分配和再分配两个环节。在市场经济条件下，初次分配主要由生产关系供求状况和企业生产经营业绩决定，市场机制发挥主导作用，政府一般以法规、生产税（增值税、营业税、关税）等形式规范和引导分配活动，以不断提高经济增长效率，促进经济发展。再分配主要是通过收入税（企业所得税、个人所得税等）、财产税（遗产与赠予税等），社会保障支出、转移支付等手段对初次分配所得进行调节，缩小收入差距，促进社会稳定。
我国正处于经济转轨时期，良好的财政收入分配秩序，是组织财政收入的重要保证，是充分发挥财政职能作用的必要条件，也是衡量一个国家分配文明程度的重要尺度。但是在我国的收入再分配活动中，存在着许多不完善的地方，主要表现在以下几个方面：
第一，两个比重较低，影响了国家的财政再分配的调控能力。这两个比重是财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重。财政收入占GDP的比重逐年提高，1999年达到13.9％，1994年提高2.7个百分点，但与世界其他国家相比，仍处于较低的水平，即使加上社会保障收入，所占比重也不到17％。中央财政收入占全国财政收入的比重目前仅为51％，比新体制运行前的1994年还低4.7个百分点，远未达到60％的合理水平，直接制约了用于不发达地区的转移支付规模。
第二、财政体制不健全，财政支出“越位”与“缺位”较为明显，影响财政收入分配和再分配的实施。公共财政是与市场经济体制相适应的一种规范分配体制，即在划分政府与市场职能的基础上，合理划分中央和地方财政支出职责和财政支出范围。目前，我国财政支出中，“越位”与“缺位”较为明显，没能更好地发挥收入再分配职能。越位主要体现在对大量的一般竞争性企业的直接控制；缺位主要体现在对公共服务设施、环境保护、非盈利性基础设施项目的投资落后于对企业和有资金回报的项目的投资。这种现象造成不同地区居民享受不同水平的公共品，拉大了地区差距，不利于地区协调发展，同样也不利于全面小康社会的建设。
第三、税制结构中有不合理因素。从世界大多数国家来看，一般实行收入税和生产税双重主体的税收结构，发达国家收入税所占比例高一些，发展中国家生产税所占比例高一些。但我国生产税税率高，企业效益偏低，个人所得税收入不高，这不利于发挥税收对收入再分配的调节作用。目前，个人收入差距的扩大趋势，可能已超过某一部人的容忍程度，严重威胁着社会的稳定和发展。在全面建设小康社会过程中，这是一个不容忽视也是一个不能回避的实际问题。我国已经加入WTO，为迎接机遇与挑战，新一轮的税制改革呼之欲出。如何在税制的改革中，兼顾公平和效率，发挥税收的再分配作用，促进地区协调发展，保持社会稳定，提高人们的生活水平，缩小收入差距，是不得不思考的问题。
第四，社会保障制度不完善，影响社会稳定，不利于全面小康社会的建设。虽然社会保障改革早已进行，但在改革过程中，又出现了许多新的问题，比如失业和下岗人员增加；在全国还有三千多万农村人口尚未完全解决温饱问题，城镇又出现了新的贫困人口；如何解决农村人口的社会保障问题；其他的弱势群体的社会保障问题，等等。如果不解决这些难题，那么全面建设小康社会是具有一定难度的。在实际生活中，保障覆盖面不广，统筹层次低，资金来源渠道窄，人口老龄化的严峻挑战，都是一些迫切需要解决的问题。必须解决这些问题，为全面建设小康社会扫清道路。
在我国，收入再分配调节的最终目标是，调节过高收入，提高对低收入者基本生活的保障能力，缩小城乡之间、地区之间和地区内部的收入差距，促进社会公平和社会稳定。为了达到这个最终目标，全面建设小康社会，就必须解决在我国收入再分配过程中存在的上述问题。主要应从以下几个方面着手。
第一、提高“两个比重”，增强国家的宏观调控能力，为完善收入再分配打下坚实的基础。“提高两个比重”的口号已提出多年，但成效并不显著。1996年财政收入占GDP的比重止跌回升，但仍未形成令人满意的好转大势，如何取得成效，很有深思的必要。
西方经济学者有所谓“理性预期”的概念，认为经济主体为追求自身利益最大化，会对政策信号做出预期并相应调整自己的行为。这一点对我们认识“提高比重”问题有启发借鉴之处。十余年来，每当在宣传上形成“适当集中财力”、“提高两个比重”的高潮，企业、地方这些分权化改革大大强化了的经济主体，都做出了强烈的预期和一些或明或暗的与提高比重“逆向的举动”安排。结果从全局上看，往往落得事与愿违。鉴于以往经验，并考虑到两个比重的提高将是一系列发展经济、振兴财政措施的结果而非起点，故在策略上必须掌握“少说多做”的原则，不重宣传而重实效，不造声势而求实绩，着眼于发展经济。同时，两个比重中，财政收入占GDP的比重更具有关键意义，只要这一比重提高了，另一个比重的提高就相对好办；前一个提高不了，后一个提高也必将困难重重。因此，工作安排中应把握以这一比重的提高带动“两个比重”的提高的原则。
第二、调整财政支出范围，建立公共财政支出模式，为收入再分配提供一个良好框架。加大改革力度，改变国家财政包揽过多的分配局面，主要是大力削减对城市居民的有关福利性补贴，治理和规范事业单位的财政经费供给范围，对国有企业的亏损补贴制度进行改革。同时采取综合治理措施，控制行政人员和经费的膨胀，主要是下决心推行行政机构改革，精简机构和人员。最后，随着市场的推进，财政需要进一步加强社会公共性支出，主要是加大对教育、医疗和社会保障的支出，促进社会公平发展，改善弱势群体的生活条件，这可以为全面建设小康社会铺平道路。
第三、调整税收结构和政策，促进社会公平，使广大居民在奔向全面小康的道路上具有积极性和主动性。近10余年的转轨过程中，我国税收在按照区域实行区别对待方面，总体上没有什么缩小地区差距的措施，倒是实施了一些促使沿海发达地区更快发展，更快繁荣的优惠政策。客观地讲，在我国改革开放加快经济发展的初期阶段，对这些地区的税收优惠有一定的必然性和必要性。但当市场经济有一定的发展之后，就应当注重加强规范性，讲求公平竞争，构造统一市场，并注重先富对后富的帮助和支援。从这一阶段考虑，今后税收政策在走向上应当考虑适当减少区域性差别，对特区和沿海地区的较大优惠有必要逐步做出一些必要的淡化、调整，使各地的税制环境逐渐地归结到统一大市场的规范上来，从而达到地区协调发展。同时，随着买方市场的初步形成，市场机制作用的扩大和国际经济一体化过程的加快，政府应进一步完善生产税制度，推行消费型增值税、扩大消费税征收范围，适当降低生产税税率，逐步提高收入税比重。全面小康社会的建设，离不开全体人民的共同努力，这就需要通过一些制度上的安排，来调动广大人民的积极性和创造性。
第四，完善社会保障制度，构建社会的安全网，使收入再分配的效益落到实处，加快全面小康社会的建设。通过改革，逐步形成保护方式多层次，资金筹措多渠道，管理服务社会化的独立于用人单位之外的社会保障体系，使城镇、农村的劳动力都得到基本的社会保障。当前改革的主要内容是：（1）养老保险制度改革,费用筹集采用企业和职工个人共同负担的原则，同时完善基金管理体制，并严格限制基金结余的投资方向。（2）大力推行再就业工程，减缓大量下岗职工对失业保险的冲击，促进社会的稳定。（3）推进城镇职工医疗保险制度改革。初步建立起社会统筹和个人帐户相结合的基本医疗保险制度，逐步形成包括基本医疗保险、补充医疗保险、社会医疗救济保险和商业医疗保险等多层次的医疗保险体系。（4）建立城镇、居民最低生活保障制度。在这个过程中，解决好最低生活保障资金的来源问题。（5）加快相关法律法规的制定，如果时机成熟、条件允许的话，可考虑开征社会保障税，建立稳定的筹资渠道。
第五，促进经济持续、健康、稳定发展。中国经济的持续、健康、稳定发展有利于收入再分配的完善，只有国家经济搞上去了，“蛋糕”做的更大了，收入再分配才会有更加坚实的基础，更有利于全面小康社会的建设。事实也已经证明，只有国家经济发展，社会才能稳定，广大人民才会有十足的信心投入到社会主义现代化建设中去，才能加快全面小康社会的建设。□文/崔志坤 朱秀变 |
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