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城乡协调发展问题实际上是一个缩小城乡差距，实现公平的问题，而这个目标的实现，通过市场是无法实现的，需要政府的介入，运用财政政策加以实现。因为市场是以效率为原则进行资源配置的，而不考虑公平问题，分配不公是市场机制无法避免和解决的。而财政则可以通过收入政策、支出政策等工具实现收入的再分配，以达到社会公平，提高社会满意度，促进社会福利的增加。
长期以来，我国经济的发展是坚持效率优先的原则，在一定程度上是以牺牲公平为代价的，城乡差距是其产物之一。我国的城乡分割的二元结构表现在：
1、城乡收入差距持续拉大。1978年一个城市市民的收入要比农民的收入高209.8元，到1997年这一差距扩大到3070.2元，1998年为3263.1元，1999年扩大到3643.8元，2000年为3926.6元，到2001年，这一差距高达4493.2元。在其他国家，城市收入和农村收入之比通常是1.5倍左右，很少超过2倍，而我国自改革开放以来，只有少数年份在2倍以下，1997－2001年城乡收入比值分别为 2.47、2.51、2.65、2.79、2.90。
2、公共品受益不平等。我国的公共产品具有很强的城乡分割特征。首先，许多公共品城市市民可以享受，农民却被排除在受益范围外。如，城市市民基本上可以享受公费医疗，而农村合作医疗保健制度大部分解体，农村医疗保障的缺乏，使农民成为最大的自费医疗群体。养老保险在农村的覆盖率仅为农村总人口的9.6％，最低生活保障也尚未把大多数农民包括在内。其次，城市公共品往往由财政负担，市民不需直接负担。在农村，公共品提供往往由地方政府通过制度外筹集资金来源，即直接向农民征收费用。如对农民的教育集资和教育附加费，即是用以提供九年基础义务教育的成本分摊，中央财政对农村义务教育的负担仅占2％。而在城市，教育基本由财政负担。如果将这方面因素考虑进去，则1997年城市的实际收入对农村收入之比要超过4倍。
3、税费负担不均。在农村，农民要承担农业税、特产税，还有“三提五统”，包括乡统筹、村提留以及一些制度外收费。而在城市，达到起征点的城市市民主要负担个人所得税，企业主要负担增值税等流转税。两套完全不同的税制并存。对于乡统筹、村提留等费用项目和制度外收费，城市市民是不需要负担的。在1995年，农民人均收入相当于城镇居民的40％，而人均负担税额相当于城镇居民的9倍，加上杂费，相当于城镇居民的近30倍。对于农业税而言，它以常年产量为计税依据，农民无论实际产量如何，无论收与不收，都得以其为计税依据纳税。而且，农业税是对总收益课税，不存在种子、化肥等生产成本抵扣规定，也不存在照顾的低税率和起征点与免征额的规定，而个人所得税有800元的免征额。企业所得税可以在扣除生产成本和费用后计算应税所得，再按适用的税率计算缴纳，增值税则有照顾性的低税率规定。
城乡的这种二元分割体制，一方面是市场机制所不能避免，另一方面也是我国财政长期的重工轻农、以工哺农、重城市轻农村的结果。城乡差距拉大不利于社会整体福利状况的提高，有悖于公平原则，会引起农民的不满，增加社会不稳定因素，因而城乡协调发展的财政政策势在必行：
一、加大财政支农力度，促进农村经济的发展。我国长期以来，财政向城市和工业倾斜，财政支农支出不足，力度不够。改革开放以来，支农支出的绝对数量有所上升，但比重不断下降。1978年支农支出150.66亿元，占财政支出的13.43％，占GDP的4.16％。到1999年支农支出1245.24亿元，占财政支出的比重下降到9.48％，占GDP的比重下降到1.52％。农业是弱势产业，抵御风险能力差，自身效益小，社会效益大。加上我国长期的以农补工、农业科技含量低、基础设施不足等特殊性，财政扶持显得尤为重要。因而要促进农业农村的发展和农民收入的增长，消除城乡二元结构，财政应从过去的重工轻农转向向农村倾斜，加大财政支农力度。第一，财政应加大对交通、大江大河治理、大型农田水利设施、大型农用固定资产等生产性基础设施的投入和加强农村市场信息传播体系、重大生态工程、农产品质量监测体系、病虫害防疫防治体系的建设，解决农业基础设施不足问题和创造良好的农业生产环境。第二，支持农业科技创新和推广。科技是第一生产力，科技可以兴农。只有在农业生产中应用更多的科研成果与先进技术，才能提高劳动生产率，从而降低生产成本，获得比较优势。财政要从支持科技增产向科技增效转变，大力支持种子工程建设，支持先进适用的农业生产和加工机械的研究推广，农产品加工转化和储存保鲜的研究推广，水土保持、草地改良、天然林保护等技术的研究推广。第三，支持农业和农村经济结构调整。财政要支持高速和优化农业结构，大力发展高产优质高效农业，支持农业产业化经营，通过种养加、供产销、贸工农一体化经营，使农业生产效益最大化。
二、进一步完善农村税费改革，减轻农民负担。现行农村税费改革的基本做法是“三个取消、一个逐步取消、两个调整、一项改革。”即取消乡统筹等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金，取消农村教育集资等涉及农民的政府性集资，取消屠宰税；逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税政策；改革村提留征收和使用办法。税费改革规范了对农民的直接收费，清理了“三乱”，减轻了农民负担，取得了阶段性成果。但它只是农村分配制度改革的第一步，要解决农村分配领域长期形成的问题，公平城乡税费负担，需进一步完善农村税费制度，按市场经济发展和建立公共财政体制要求，设置城乡统一的税费制度。随着国民经济的发展和税费改革的深化，应逐步废除现有农业税、特产税等专门面向农民的身份税。可以考虑在农村实行土地使用税，重新核实土地面积，划分土地等级，区别土地用途，按土地规模分级分档实行定额累进税率，对用于农业生产的税率随土地规模递减，对用于非农业生产的，税率随土地规模递增，以保护农业用地，限制非农用地，促进土地使用权市场的发育，实现农业的规模经营，取消农民负担的各种不合理费用，实现城乡税费负担的统一、公平、合理。
三、加大财政对福利公共品的提供，使农民能够享受到与城市市民均等化的福利水平。除促进农业生产的农村基础设施、农业科技的提供外，财政应加大对农村的福利性公共品的提供。首先，在农村建立最低生活保障制度，扩大它的覆盖范围。最低生活保障制度是一种解决贫困问题的补救机制，是社会保障体系中必不可少的组成部分，是社会保障体系中的最后一道“安全网”。最低生活保障制度的建立，有助于化解城乡矛盾，有利于促进城乡的协调发展。其次，建立城乡一体化的社会保障制度，把农村与城市社会保障统筹考虑。社会保障的一个重要特征就是它对于全体国民的普惠性和一致性，即它的国民待遇原则。但现在城市和农村的社会保障制度却是不一致的：城市已初步建立了比较完整的社会保障体系，养老保险金已基本上实现了社会统筹，建立了国家、企业、个人共同负担的基本模式，医疗保险、失业保险、工伤保险都在原有的制度上进行了改革和逐步完善，社会保障覆盖率达到90％以上。而农民社会保障制度严重滞后，政府在农村社会保障和失业救济领域的作为基本处于空白状态，农民的生老病死基本是听天由命，仍然是以家庭保障为主的社会保障，社会保障覆盖率不足2.4％。因而尽快建立城乡一致的社会保障制度意义重大。
四、加大对农村教育的支持。我国财政对城乡的教育投入是不一致的。在城市，中小学建设一般由财政负担，在农村，国家取消了对农村中小学的教育拨款，中小学建设由农民自己负担。相应地农民和城市市民享受的教育水平也不一致，1997年县级以下人口的平均受教育年限为6.23年，城市为8.68年，农村人口中大专及以上文化水平的仅为0.3％,而城市为7.97％。实践已经证明，在收入分配方面，受教育水平越高的人收入越高。良好的教育能够提高人们的素质和技能，相应地改变了人们的就业机会和收入状况。根据美国经济学家D，GaIe．Johson分析，中国农民在校时间每增加一年，其收入就可增长3.6％～5.5％。如果农村劳动力整体上受教育水平达到城市水平，城乡劳动力的收入差距就可缩小15％—20％。在农村居民收入水平低、教育意识淡薄、九年制义务教育工作不平衡的情况下，财政应该加强对教育、特别是农村基础教育的投资力度，提高农村的整体教育水平和教育质量，从根本上缩小城乡收入差距，搞好农村经济结构调整，并为城乡协调发展奠定基础。□文/袁 玲 |
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