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［提要］ 建筑业是我国国民经济建设的支柱行业之一，其安全生产关系着国计民生。本文从建筑工程安全管理特征出发，分析安全管理的目标系统，进而构建安全管理运作体系。
关键词：建筑工程；安全管理；系统
中图分类号：TU-023 文献标识码：A
收录日期：2012年5月14日
一、引言
近年来，我国高度重视安全生产，各地区安全事故率、重大事故死亡率有所下降，如表1所示。（表1）但与发达国家相比，我国建筑工程安全管理效果还相差甚远。据相关统计表明：我国平均每周有4人死于建筑工程安全事故，而英国平均每周有1名，美国平均每周有2名。投资的10%左右，而英国为3%～6%，美国为7.9%～8.5%。建筑工程已是除矿产业之外的危险性最高的行业。建筑工程安全管理存在组织体系不明确、安全管理制度不到位、法律基础薄弱等问题，导致建筑工程安全事故仍然频繁发生。
二、建筑工程安全管理特征及目标体系
（一）建筑工程安全管理特征分析。建筑工程安全有两层含义：其一，工程本身的安全，也就是设计质量安全和施工质量安全，即质量符合要求并能在设计年限内安全使用；其二，工程施工过程的安全，即参建各方的现场人员的生命健康安全，尤其指从业人员。建筑工程项目具有露天性、高空作业性、劳动密集性等特征，不同于一般工业化生产行业，因而建筑工程安全管理亦具有其特殊性。
1、管理对象的变动性。安全管理的对象包括建筑工程项目参建各方和建筑工程实体。不同项目具有不同的建设地点和参建主体。不同参建主体又对安全的意识、安全教育培训、安全资金投入等的理解各不相同。因此，安全管理的对象是变动的，针对不同的管理对象，各地区应因地制宜地采取不同的管理手段与措施。
2、管理过程的连续性。完整的工程建设项目可分为立项阶段、设计阶段、招投标阶段、施工阶段、运营维护阶段、报废拆除阶段。在全生命周期过程中，宜跟随工程进度而动态跟踪，因此每一阶段的安全审查、监督与备案尤为重要。隐蔽验收记录、特种设备报检等安全管理措施具有连续性。
3、管理主体的多层次性。建筑工程安全管理主体包括参建各方和各级政府职能部门及从业人员自身。安监站、技术监督局、质监站等政府职能机构或部门从宏观层面上对辖区内的工程建设安全具有监督管理责任，它是高层次的管理者。参建企业是安全的中层次管理者，并执行安全生产责任制；从另一方面讲，参建企业的行为也是政府安全管理的对象，所以参建企业具有双重身份。从业人员亦如此，即是管理的对象又是管理的主体，因为员工的自我安全保护意识、自我防护意识是最直接、最有效的管理措施。
4、安全管理的目标约束性。工程建设项目受到质量、成本、进度、安全等多方制约，是一个复杂的统一体。而安全管理也会在有限的资源中受到质量、成本、进度的约束。所以，安全管理并非越精细越好，应当综合考虑建筑工程项目的上述四大目标，以达到社会资源的“帕累托”最优。
（二）建筑工程安全管理目标体系。基于管理层次的差别，建筑工程安全管理主体会有不同的行为目标，但是具有共同的安全生产的核心管理目标，如图1所示。（图1）参建企业以盈利为目的，以最小的成本换得最大的利润。政府安全职能机构则以维护社会经济稳定、安全生产为目的。从业人员是直接从事建筑生产作业的劳动者，最为关心工作环境的安全健康。政府、企业、从业人员的目标的实现都离不开安全生产。安全管理的核心目标并不是孤立的，同时受到建筑工程其他三大目标的制约，即成本、质量、进度在资源约束下达到最优。目前，有不少建设单位或施工单位为投机取巧，减少必要的安全资金投入。这是不可取的，因为建筑安全事故的处理需要花费企业跟多的成本投入，同时面临着政府的处罚和停工整改的风险。建筑安全事故往往是与质量紧密联系着的，所以建筑安全管理与质量、成本、进度目标是协调统一的。
三、建筑工程安全管理体系的构建
（一）建筑工程安全管理维度。建筑工程安全管理体系是一个纵横交错的复杂管理系统，包括管理主体和建筑全生命周期两个维度。管理主体包括：政府职能部门如安监站、质监站；行业自律组织如职业健康安全协会；参建企业如建设单位、施工单位、勘察设计单位等；直接从事安全生产的劳动者。不同管理主体在建筑全生命周期内对工程质量、施工安全、使用安全、拆除安全等进行监督与管理。需要特别指出的是，从业人员具有双重身份，即是安全管理的对象又是安全管理者。其自身的安全意识和自我防护措施体现了从业人员的自我安全管理。（图2）
（二）建筑工程安全管理体系构建。具备稳定的组织架构才能保证安全生产目标的实现，本文基于建筑工程安全管理特征及管理维度构建了建筑工程安全管理体系，如图3所示。（图3）政府是安全管理体系的监督者和推动者，组织各安全职能管理机构对建筑全生命周期进行安全监督管理。由政府职能机构和行业协会推动着安全管理制度的有效执行。为防止监管主体与监督客体，即参建企业“共谋”行为的发生，必须构建内、外监督约束机制。规范监管机构的工作，严格监管程序，最大程度上减小“监管失灵”的可能性。参建企业是安全管理体系的核心。从建筑物的前期规划到过程建设，再到运营维护及报废拆除整个阶段均由建设单位、施工单位等企业负责具体实施，并执行建筑安全标准，贯彻建筑安全管理制度。建筑企业的从业人员是建筑物的具体实施者。机械和工作环境构成了从业工人的安全环境，也是安全问题的潜在因素，从业人员必须加强自身的安全防范意识，加强安全操作技能才能杜绝伤亡事故的发生，这是安全管理的关键。在市场经济体制下，市场行为均需合法、合规，安全管理和监督都应当依据一定的法律法规和安全管理制度。目前我国尚缺乏专门关于建筑安全的法律，安全相关条款散落于《建筑法》、《职业健康安全法》、《招投标法》当中，不具备系统性、全面性。另一方面，我国建筑安全违法成本过低，无法产生相应的威慑力是造成建筑业安全形势依旧严峻的另一重要原因。
1、安全文化制度建设。目前，我国建筑行业中大部分从业人员都是临时招聘的农民工，总体素质较差，操作不规范，缺乏安全防护意识。无论安全管理体制如何健全，如果从业人员的安全操作意识薄弱，则安全管理将是一纸空谈。第一，各级政府安全职能管理机构应当加强安全教育的培训。培训内容包括安全文化、安全技术、安全生产政策法规、安全管理和安全技能等，尤其是需要把提高农民工安全文化素质放在第一位，建立日常安全行为准则。各企业应做好安全技术交底及三级安全教育，从根本上培养从业人员的安全操作意识；第二，应当在从业资格考试中设置安全教育专门课程；第三，可借鉴美国的做法，承包商须提交职业健康计划，并经专门机构审核通过后方可开工；第四，抓好重点干部的培训工作，即重点对班组长、专兼职安全管理人员、工程项目负责人展开培训，包括安全技术培训和安全管理培训。进场开展群众性的技术比武和安全技术练兵。
2、安全资金保障机制。保障安全资金的充足投入是有效开展安全管理的重要手段。但目前我国尚有不少建筑企业并不重视安全成本投入。在招投标阶段应当要求建设单位或施工单位根据拟建工程规模及危险性提交一定比例的安全保证资金，具体比例由各地方政府职能机构制定。该笔资金应当存入指定银行，并开设专用款账户。在施工过程中，应当由监理单位实时监控该笔资金的流向，安监站、质监站等具有查阅资金的权限。工程竣工验收后，根据资金的实际使用情况多退少补。安全资金是安全管理的重要保障，必须严格监管才能确保真正用于工程安全管理。
3、信息公开机制。信息公开是指将安全管理相关信息公布于网络信息平台，包括安全资金使用情况、安全管理组织机构情况、安全措施实施情况以及安全管理评价等信息。应当充分发挥社会大众和舆论媒体的监督职能，建立安全隐患举报制度。所谓安全管理评价是指行业自律组织应当建立安全管理实施效果评价机制，并将评价结果通过网络信息平台反馈予社会大众，以供政府或企业决策。
四、结论与建议
本文基于建筑工程安全管理的特征构建了安全管理体系，并探讨了安全管理的组织架构体系，建议应当完善安全文化建设制度、安全资金监控制度及信息公开制度。
（作者单位：1.重庆市高新区建设管理局；2.重庆市建设技术发展中心；3.中建土木建设有限公司南京分公司）
主要参考文献：
[1]徐桂芹.我国建筑业安全生产状况浅析[J].中国安全生产科学技术，2010.6.12.
[2]梁美健，朱允伟.建筑施工企业安全投资现状的博弈分析[J].会计之友，2009.12.
[3]何伯森，张水波.工程建设安全管理中施工合同有关各方的职责[J].土木工程学报，2004.37.5. |
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