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［提要］ 本文从编制制定的基本理论着手，探讨编制的制定过程，分析我国编制管理现状，提出我国编制管理存在的问题，并给出相应的解决方法。
关键词：编制；编制管理；政府组织
中图分类号：D63 文献标识码：A
收录日期：2012年6月8日
只要存在组织，就会存在组织架构和人员，就不能离开编制管理，政府组织也不例外。从人力资源管理理论的角度来看，编制是建立在组织架构设计和职位分析基础上的，同时编制的制定还与组织战略有关。学者郭小聪认为“政府组织编制管理是指各级机关及有关部门依据法定的权限，对其所属工作部门、下级机关和事业单位的职能设定、机构设置、人员配备的一系列活动。”学者夏书章认为“编制有狭义和广义之分。狭义的编制是指法定社会组织内人员的数额及职位的配置。广义的编制是指法定社会组织的职能范围、机构设置、隶属关系、规格级别、人员数额、人员结构及职位的配置。”中国人事科学研究院研究员刘霞认为：“编制管理属于行政管理范畴，指对一切法定社会组织，主要是社会公共部门内部的职能配置、机构设置、组织形式及工作人员的数量、结构等方面进行的管理。”从以上观点可以总结出，政府组织编制是对政府组织的机构设置、职责权限和人员配备的规定。所谓政府组织编制管理，就是根据国家的职能，依照法律规定的内容和程序，对政府组织的机构设置、职责权限和人员配备进行管理。编制管理的对象是政府组织机构、人员数量及结构，管理过程是国家意志表达和执行。
一、编制管理的内容
根据编制和编制管理的定义，可以看出我国政府组织编制管理的内容可以划分为机构管理、职能管理和人员编制管理三大部分。
人员和职能都是以机构为载体的，机构是根据政府战略来设定的。没有机构，何谈职能与人员编制。所以，编制管理首先要进行机构管理。机构管理主要包括政府组织机构的设置和调整，细分开来，主要包括对机构的数量、级别、规模、性质和名称等方面的管理。数量是个管理幅度的问题，就是确定一级政府所属机构的总数量。级别是确定管理层次的问题，根据有关政府组织机构设定的法规政策，明确各个机构地位和层级隶属关系。规模是指对机构和人员数量，规模管理就是对机构和人员的数量进行控制。性质是指政府组织机构的属性，不同的属性承担不同的职能，而且据此便于给机构分类。名称管理，顾名思义，就是对政府组织机构名称的管理，名称管理力求统一、规范，从机构的名称中，可以判断出它所处的地位、级别、所属关系、工作内容和性质。
职能是指人、事物、机构本身具有的功能或应起的作用，职能是组织机构得以设立的依据和基础。政府组织职能就是指政府组织机构具有的功能或应起的作用。政府组织机构职能的设置是以政府组织的战略为导向、以政府组织机构为载体的。职能管理就是指定位政府组织各机构的功能，协调政府组织机构的活动，合理分配政府组织机构的权限，它是政府组织定编制的主要依据。我国政府的历次机构改革，无不是以职能转变为根本出发点的。根据我国已经出台的《国家机构编制委员会工作规划（试行）》的规定，职能管理主要内容是：在拟定机构改革或行政管理体制改革方案时，提出转变政府职能、调整政府职能体系的总体意见；在各部门实行“三定”（定职能、定机构、定编制）时，合理配置各部门的职能，帮助各部门搞好职能配置的研究，制定具体方案；协调各部门之间的职责分工；协调同级政府部门与下级政府相关部门之间的职责分工，以及政府部门与企业、事业单位、群众团体、其他国家机关之间的职责分工。
人员管理就是我们俗称的狭义的编制管理。在任何一个组织机构内，人员编制的设立必然是以职位分析为基础的，主要包括人员数量、人员组成结构（包括素质结构、性别结构、管理人员与普通员工数量比例等）。政府组织也不例外。人员编制管理是政府组织编制管理中最主要、最经常的工作，是能否实现组织战略的基础要素，因此科学管理人员编制具有重要意义。
人员编制管理的主要内容有以下三点：一是制定编制标准。编制标准，是人员编制的法律性规定，是对不同层级和不同性质单位制定的具体配备工作人员的比例依据。在制定编制标准时，首先要确定编制比例（单项编制标准），它是指编制员额与核定编制所依据的事物（包括各级政府所辖面积、人数、经济发展水平等）数量之间的比例关系。确定编制比例后，编制标准也就快定了，它包括按编制比例确定的人员总数额和有关各级政府机构设置的规定；二是确定编制结构。也就是确定各级政府组织及其所属部门的人员结构比例，包括领导职位与非领导职位的比例、专业人员与管理人员的比例、性别比例、年龄比例、学历层次比例等等。从人力资源管理角度来看，目的是使人员结构达到最佳比例，使组织生产力发挥到最大限度；三是核定编制总额。编制总额是指各级政府及其所属部门的所有或某类人员编制的总数额。它是所有各层级政府组织及其所属部门的人员汇总。它的数量受社会需要、国家财政收入和编制标准的制约。核定编制总额是国家对人员编制从宏观上进行控制和调节的基本手段，全国编制总额的核定权和调整权属于国务院。
二、我国编制管理存在的问题及解决方法
目前，我国编制管理存在的主要问题有：事业单位编制管理非常落后，很多地方的事业单位多年未核定编制，机构相对封闭，人员缺乏流动。同时，伴随着我国的战略重点向改善民生方向的转变，社会公共服务需求量迅速扩大，教科文体卫等公共事业蓬勃发展，促进了公共事业单位的迅速和重新架构。为满足新的社会公共服务和管理需求，原有的事业单位不得不大量编外用人。超编现象在我国的各类事业单位非常普遍，给公共部门人力资源管理带来了很大的麻烦。有无编制的问题已经成为一种新的就业歧视，有编人员享有制度内的一切基本保障和各种应有待遇，无编人员却只能以合同工或临时工的身份存在，无法享受与有编人员同等的待遇，在薪酬、职业生涯发展和劳动与社会保障等方面与有编人员严重不对等。尤其是党的17大明确提出，要进行事业单位分类改革，但是落后的人员编制管理对深入推进事业单位人事制度改革造成了很大困难。如何为编外人员定岗、如何克服编制额度的限制按照科学的用人计划去招聘、如何做到同工同酬，都是目前事业单位改革面临的主要难题。
要想克服这些难题，政府组织必须要制定正确的用人战略和人力资源发展规划，制定科学的编制标准和编制结构。在编制管理中要遵循法定原则、精简原则、统一原则。法定原则是指各级政府组织内部的机构设置及其职责权限、人员数量、结构比例都要严格遵循国家的法律法规规定，要依法设置。精简原则是指根据组织战略和架构设计，科学规定职位和编制，科学设置机构，实现机构设置和人力资源配备的有机统一；对于职能重叠的机构和层次一定要坚决撤并，裁剪冗余人员。统一原则包括两个方面的内容，即机构设置统一和人员编制配备统一。所谓机构设置统一是指在设置过程中既要保证各个行政机构自身的有机完备又要保证统一从属于中央政府，使机构的设置符合管理学上的统一领导和统一指挥原则。要明确划分各级机构的职责权限，保证相同行政机构负责相同事务。要统一设定各级机构的名称和级别。所谓人员编制配备统一是指必须以国家制定的政策和法规为依据来设置机构和扩充编制，任何地方政府和机构不得私自出台与国家政策相违背的政策。只有严格遵循“法定、精简和统一”三原则，利用科学的方法进行编制管理，才能从根本上真正克服这些难题。
（作者单位：石家庄经济学院）
主要参考文献：
[1]郭小聪主编.行政管理学.北京：中国人民大学出版社，2008.
[2]夏书章主编.行政管理学.北京：高等教育出版社，2008.
[3]刘霞.加快推进事业单位人员编制管理改革.人民网，2010.6.13.
[4]国家机构编制委员会工作规划（试行）.新华出版社，2010. |
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