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［提要］ 欧盟共有27个成员国，各国经济发展水平以及社会养老保险制度差异很大，但养老保险关系却能在各个国家间顺利转移接续。我国大陆共有31个省级行政单位，数量与欧盟成员国差不多。虽然我国于2010年1月1日起实施《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，有助于保护参保人员的合法权益，促进人力资源合理配置，但仍有很长的路要走。本文通过论述、分析欧盟国家在养老保险关系转移接续方面的协调机制，从而提出对我国的几点启示。
关键词：养老保险关系；转移接续；协调机制
中图分类号：C979 文献标识码：A
收录日期：2012年6月1日
一、引言
欧洲是现代社会保障制度的发源地，其中一些国家在社会保障方面的实践常常被其他国家作为样板。比如，二战后英国的社会保障制度建设就是福利国家的样板。欧洲国家社会保障制度的建设大都经历过一段较长的历程，不断的创新和改革使其拥有了一套较为完善的社会保障体系。虽然随着时代和社会的发展仍有一些问题凸显，但是欧洲国家建设社会保障制度的一些有益经验还是值得我们学习。现如今，欧盟共有27个成员国，各成员国之间的经济发展水平高低不同，社会养老保险制度的差异也很大，有关养老保险的缴费标准、待遇水平、最低缴费年限等方面的规定不尽相同。然而，我们所看到的是，在这27个主权国家之间，养老保险关系能够做到有序的转移和接续。我国大陆共有31个省级行政单位，数量与欧盟成员国相差不大，而且作为一个统一的整体，从理论上说，我国区域间的基本养老保险关系转移接续问题的解决应该比欧盟简单得多。但是，在我国却出现了基本养老保险关系转移接续难的问题，这不得不让人有所思考。从2010年1月1日开始实施的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》使得基本养老保险关系的跨统筹区域转移接续成为了可能，有助于保护参保职工的合法权益，促进劳动力的跨地区流动，实现人力资源的合理配置。但是，这方面虽有所进步，但仍有很长的路要走。“他山之石，可以攻玉”，通过分析欧盟的一些有益经验，应该可以对我国有所启示。
二、欧盟国家养老保险关系转移接续协调机制
（一）协调原则。欧盟有一项核心政策，即建立一个统一的欧洲大市场，其目标就是实现商品、资本、服务、人员在欧盟各成员国之间的无障碍自由流动。在这四项内容中，实现人员的自由流动是最为困难的。因为当劳动者从本国转移至他国就业时，他会将一些社会保障权益方面的问题考虑在内，比如在他国工作时自己到底是被哪国的社会保障体系所覆盖，还有其社会保障权益该如何计算以及领取？欧盟拥有众多成员国，各个国家间的社会保障制度都不尽相同。比如，英国及北欧五国属福利型国家，其国民享受的是从摇篮到坟墓的社会福利待遇，但同时其国民需要承担高额的税收；而德国、法国等采用社会保险型模式的国家则是通过责任分担，互助共济来为劳动者提供相关的保障项目。因此，这方面的制度若存在空白，必会严重阻碍劳动力的自由流动。只有建立起一套合理的机制来解决这个问题，才有利于欧盟建立统一市场的目标的实现。
欧盟并没有试图通过制定一系列社会保障法律来统一各成员国的社会保障制度。这是因为各成员国之间的经济发展水平、国民的生活水平差异很大，建立统一的社会保障制度不太切合实际。因此，欧盟一直比较关注的是成员国之间的社会保障协调问题。欧盟早在30多年前（彼时还是“欧共体”）就通过了若干协调各成员国社会保障制度，解决各成员国社会保障法律冲突的条例，包括1971年第1408/71号条例和1972年第574/72号条例。第1408/71号条例的设立主要依据四个原则：不歧视原则、单一国家原则、聚积原则和可输出原则。
1、不歧视原则。不歧视原则也称平等待遇或者不歧视国籍原则，是最重要的一个原则。第1408/71号条例第3条第1款具体详细地解释了平等原则：根据本条约的具体规定，在某一成员国居住且可以适用本条例的个人与该国国民一样，根据该国的立法有相同的义务和福利。这一原则使直接歧视（因为国籍而受到不利的待遇）和间接歧视（对所有申请者的申请条件或要求在事实上使大量的移民处于不利的地位）失去了法律依据。
2、单一国家原则。这一原则是指劳动者在同一时期内只能被纳入到一个成员国的社会保障体系中，所适用的法律是劳动者工作地所在国的法律制度。单一国家原则保证了劳动者不可能同时受多个成员国的保障而无需缴纳多份保费，同时也保证了劳动者不会没有保障。
3、聚积原则。这一原则规定，当劳动者在一国申请保障待遇时，该国在计算申请者是否符合必要的工作、居住期限和缴纳保费期限时，必须考虑到劳动者在其他成员国参加保险的期限，以便使劳动者获得应有的权益。
4、可输出原则。这一原则是指，保险待遇的领取资格与劳动者是否在待遇支付国居住是没有关系的。只要劳动者达到领取保险待遇的条件，相关待遇就必须按时、足额支付，不可以有任何形式的克扣和拖欠。但需要注意的是，这一原则并不适用于一些特定的非缴费性福利，因为这些福利项目实行居住地原则，只对符合条件的本国居民发放。
上述这四项原则提供了各成员国协调的主要基础。除此之外，还有按比例原则。按比例原则指的是，在支付劳动者的保险待遇时，每一个成员国按照劳动者在该国被保险的时间长短按比例支付。
（二）具体操作方法。根据这些原则，欧盟各成员国间进行养老保险制度协调的具体操作有如下几点：
1、暂时冻结。如果劳动者更换工作，由A国来到B国，那么该劳动者在A国的养老保险缴费记录将被A国保留。另外，他在A国工作时所缴纳的保险费仍被A国保留，不会随着劳动者变换工作而转移到B国，也不会马上支付给劳动者，即所谓的“暂时冻结”。但是，当劳动者达到退休年龄时，这部分缴费将按规定发放给劳动者。
2、分别支付。如果劳动者参加某个成员国的社会养老保险计划超过一年，那么劳动者在退休时就会收到来自该国的一份养老金。举个例子，如果劳动者在其职业生涯中分别在五个国家工作，且在这五个国家参加社会养老保险都超过一年，那么他在退休时将分别收到五份养老金。
3、最后接管。上文提到，劳动者只有在一国参加社会养老保险超过一年，他在退休时才能收到养老金。那么，如果劳动者在某国参加社会养老保险的时间少于一年，那么他的养老保险权益该怎么计算呢？为解决这个问题，欧盟实行了最后接管这一做法，即劳动者退休前工作所在国将接管劳动者在各成员国的零散的参保时间（即少于一年的参保时间）。举个例子，劳动者在A国参加社会养老保险10个月，在B国7个月，在C国17年，最后在D国工作8年后退休，那么D国得接管当事人在A国的10个月和在B国的7个月参保时间。
4、累计计算。欧盟一些国家对于社会养老保险有最低参保年限的规定，比如德国要求参保5年以上。这样以来，一些更换工作的劳动者就有可能达不到某一成员国的最低参保年限的规定。为此，欧盟规定，劳动者在各成员国的缴费年限可以连续累加计算。例如，一劳动者参加养老保险共缴费10年，其中4年在德国参保缴费，其余6年在其他国家，那么该劳动者仍会被认为达到了德国最低参保年限的规定。
（三）发放养老金的程序。依据上述的原则和具体操作方法，向劳动者发放养老金的程序有以下四个步骤：
1、提出申请。劳动者在达到退休年龄后欲享受养老保险待遇，首先要向其居住地国家的社会养老保险机构提出申请，要求其支付养老保险待遇，并告知社会养老保险机构自己曾在哪些国家工作过。
2、信息汇总。劳动者居住地国家的社会养老保险机构在接到申请后，必须收集申请人的姓名、地址、出生日期、社会保险序号等个人信息，以及享受其他福利待遇、支付养老金的银行等情况，并连同申请书一起递送到劳动者工作过的所有国家的社会保险机构。然后，每个收到该劳动者信息的社会保险机构要给予回复，反馈该劳动者的具体情况以及在该国的工作缴费年限等情况。最后，居住国社会保险机构要汇总所有参保国的回复，并为各参保国保险机构提供详细的养老保险整体记录。
3、分配程序。各参保国根据该劳动者参加养老保险的整体记录，分别计算出该劳动者在本国法律下所享有的权益，即如果该劳动者的所有缴费记录均是在本国，按照本国的法律规定，所应支付给该劳动者的养老保险待遇，然后再计算出所享受的权益的比例，该比例等同于该劳动者在本国的缴费时间与总的缴费时间之比。举个例子，如果一劳动者分别在德国、法国、丹麦缴费7年、8年、5年，那么其累计参加养老保险年限应为20年。接着，德国要计算出如果这20年均在德国参保，其应获得的养老金总额，然后根据其实际在德国的缴费年限7年，计算出其实际应获得养老金为（7/20），即0.35。同理，法国和丹麦也可以计算出所应支付的养老金分别为0.4、0.25。所以，该劳动者最终所得到的养老金总额为：0.35+0.4+0.25。
4、比较支付程序。各参保国仅计算出所应承担的比例还不够，它们还应当计算出在本国法律下，仅考虑劳动者在本国的缴费记录，所应支付的养老保险待遇。然后和由上述分配程序计算出的劳动者所享受的权益的比例进行比较，将数额较高的一项支付给劳动者。例如，一劳动者在丹麦缴纳养老保险费4年，在英国缴纳36年。根据英国有关规定，如果劳动者的缴费年限超过35年，那么他就能获得英国的最高额的养老金待遇。但是，如果根据分配程序计算其所享受的权益，那么英国支付给该劳动者的养老保险待遇，仅为最高额养老保险待遇的90%。这时，英国就应当按照本国的规定，根据该劳动者在本国的缴费记录，支付给该劳动者最高额养老保险待遇。
三、欧盟实践对我国的启示
前文所论述的协调原则和操作方法，使欧盟27个成员国之间能够做到社会养老保险关系的顺利转移接续，其中的一些经验值得我国借鉴：
（一）注重各统筹区域的协调。现阶段，我国已实现大部分省份的基本养老保险省级统筹，并准备在条件具备时实现基本养老保险全国统筹。因此，即使全面实现省级统筹后，我国大陆仍将会有31个统筹区域，各统筹区域间的缴费标准、待遇水平还将存在差异。所以，我们应该学习欧盟在协调各成员国方面的经验，在养老保险关系发生转移以及计发养老保险待遇时清晰地划分各个统筹地区所需要承担的责任。
（二）注重保障劳动者的权益。依据不歧视原则，一国劳动者在欧盟其他成员国间流动就业时，与其他成员国的公民享受相同的福利与待遇。此外，欧盟还通过“累计计算”、“最后接管”等做法来使劳动者在流动就业时其社会保险关系能得到接续，社会保险权益能得到累计。这些做法都是比较简单、实用的，而且目的性极强，那就是保障劳动者的合法权益，保护劳动者自由迁徙的权利，从而实现人员的无障碍流动，资源的合理配置。反观我国，许多统筹地区出台的“土政策”严重阻碍了劳动力的自由流动，这是一种漠视劳动者的合法权益的行为。这种想象值得我们深思，应努力消除之。
（三）加快基本养老保险信息化建设。从上文所述的在欧盟领取养老金程序中的第二步，即信息汇总这一步骤中，我们可以看出，这一过程复杂且繁琐。劳动者社会养老保险关系能在欧盟各成员国间顺畅转移，与欧盟发达的社会保障信息化网络是分不开的。发达的社会保障信息化网络节省了许多办理程序的时间，提高了社保机构的办事效率，为保险关系方便、顺利地转移提供了技术上的支持。因此，我国也需加快基本养老保险信息化建设，做到各统筹区之间的联网和信息共享，利用发达的网络信息技术来实现跨统筹区域养老保险关系顺利、方便转移的目标。
（四）采用科学的养老金计发办法。科学、合理的养老金计发办法能促进参保人员之间的公平，保障劳动者的权益。欧盟成员国在劳动者流动就业时将其历史缴费暂时冻结，计算劳动者的养老保险权益时采用分段计算的方法，计算出各成员国所应承担的比例，再分别支付给劳动者相应的养老金。这一方法简单而又公平，清晰地划分了各成员国在支付养老金上所应承担的责任，减少了利益纠纷，保障了劳动者的权益。在我国，要想解决基本养老保险关系转移难问题，实现无障碍转移，就必须清晰界定各方的责任，兼顾各方的利益。一套科学的养老金计发办法将有助于这一目标的实现。
（作者单位：浙江财经学院财政与公共管理学院）
主要参考文献：
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