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［提要］ 农村最低生活保障制度的实施对于解决农村贫困问题有着十分重要的意义。本文通过对沽源县平顶堡镇农村低保实施现状进行分析，对农村贫困群体人口的实际生活状况和农村低保运行情况做了简单描述，并提出若干对策建议。
关键词：贫困；农村低保；低保标准
中图分类号：F323.89 文献标识码：A
原标题：完善贫困地区农村低保制度的对策研究——以沽源县平顶堡镇为例
收录日期：2012年6月4日
一、概念界定及研究意义
（一）概念界定。最低生活保障制度，是指以保障全体公民的最低生活目的，科学合理地界定最低生活保障标准，由政府对家庭实际人均收入低于标准的公民，给予差额补助的一项社会救助制度。农村最低生活保障制度（以下简称农村低保）是对家庭人均收入低于当地最低生活标准的农村居民，由国家和地方给予差额补助的社会救助制度。
（二）研究意义。建立和完善农村最低生活保障制度，是落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的必然要求，是解决农村贫困人口温饱问题的重要举措，也是建立覆盖城乡的社会保障体系的重要内容。做好这一工作，对于促进农村经济社会发展，逐步缩小城乡差距，维护社会公平具有重要意义。
（三）平顶堡镇现状描述。沽源县是河北省政府确定的环首都扶贫开发示范区，沽源县平顶堡镇位于张家口市坝上地区，总面积412平方公里，全镇辖24个行政村，73个自然村，其中农业户6，830户。农民收入主要以农业种植、外出打工为主。全镇几乎没有工业企业，财政收入有限，低保资金缺乏。由于土地贫瘠和地下水供应不足致使农业产量低，基本靠天吃饭。加上禁牧政策的实施，畜牧业的萎缩，也使该地农民收入受到很大影响。
平顶堡镇农民年收入比较均匀，10，000元以下的人数均占所调查人数的87%，在2，000～4，000元的有45%，年收入在4，000～6，000元的有27.4%。2011年平顶堡镇农民年人均收入仅为2，500元，农民增收困难、抗风险能力弱，造成了农民的自我保障能力弱，进而造成社会保障资金筹集困难。农民自我脱贫能力很弱。一是贫困家庭普遍缺少劳动力。二是贫困家庭中常年患病、重度残疾人口比重大。两类对象占贫困人口的比重较大。收入越低，用于治病上的开支就越少。生病无钱医治，小病挨、大病拖的贫困户在农村比较常见。
《张家口市农村居民最低生活保障实施办法》规定，农村低保所需资金由市、县区两级财政按比例分别承担，其中沽源县按6∶4比例承担，省级对困难地区给予适当补助；社会捐赠资金等。实际运作中，财政收入有限，低保资金缺乏，沽源县的低保资金主要由河北省给予补贴。
沽源县平顶堡镇2005年开始实施农村低保工作以来，保障范围不断扩大，制度不断完善，但运行中问题依然突出。虽然2012年的补差标准由2011年的人均70元/月提高到人均80元/月，但保障力依然不足，很多绝对贫困人口仍然享受不到低保。
贫困地区因社会经济发展相对比较落后，农村贫困人口多。贫困地区农村低保制度有着自身的特点。首先，贫困地区地方财政困难，低保资金落实的难度大。由于经济不发达，市场经济不健全，地方财政增收困难。虽然中央和省级政府对贫困地区实施农村低保在资金上给予了一定补助，但需要县级政府配套落实的资金额度依然很大；其次，绝对贫困面较大，应保尽保进程缓慢。贫困地区农村绝对贫困人口较多，一般占到农村总人口的15％左右，有的甚至达到30%。实现农村低保人口的全面保障是一个长期的过程，尤其是在贫困地区，这个过程将更加缓慢。
二、农村低保制度运行中存在的问题
（一）保障范围小。在低保制度实施过程中，由于贫困十分突出，符合救助条件的人很多，县级财政有限，很多达到救助条件的人享受不了低保政策。
贫困家庭中常年患病、重度残疾人口比重较大。因病导致的贫困难户，申请低保需提供市级以上医院诊断证明、病例和发票。由于医药费用都是自己先垫付，很多人看不起病。虽然手续简单，但是达到申请条件的人数很少，因此导致覆盖面低，保障范围小。
（二）低保对象确定的不规范。《张家口市农村居民最低生活保障实施办法》对低保对象的确定有明确的规定：村民委员会对申请人的家庭收入和实际情况进行调查、核实，提请村民代表会议评议，经评议符合低保条件的申请对象，在村务公开栏公示7日以上，对无异议和虽有异议但经村委会复审确认符合条件的，在《农村居民最低生活保障待遇申请书》上签署意见，同时将所有相关证明材料报乡（镇）政府。农村低保所需资金主要由市、县（市、区）财政承担，省级对困难地区给予适当补助。
农村低保对象的确定存在一定困难：首先，农村居民收入的界定存在一定困难，农民收入结构复杂，大多数又没有收入凭证为依据，对低保对象的收入核查难度比较大。
低保对象确定中存在不规范、不公正、不公平现象。农村低保实行个人申请、村（居）评议推荐、乡镇（街道）审核、县级民政部门审批、三榜公示、社会化发放的运行机制。但调查结果表明，当被问及您家是如何被确定为低保户的？这一问题时，大部分被调查者回答是由村干部指定或乡镇指定的，只有30.7%的人回答是由村民评议确定的，这不可避免地会造成应保未保、人情保及享受保障层次低等不公平、不公正的现象。
（三）工作透明度不高。为生活困难者提供基本生活保障，是政府的义务。因此，政府有责任向群众宣传有关低保政策和知识，群众对此有知情权。但是，调查结果表明，有88.8%的被调查者不知道所在地的农村低保线，大部分的被调查者不知道有关农村低保的基本政策。正是因为群众对低保制度的不了解，少数村组干部才可以暗箱操作，造成了不公平、不公正的现象发生。正是因为这些人对农村低保不宣传、不透明、不规范操作，造成了低保制度运行中的不规范操作，损害了群众的利益。
（四）配套政策不完善，工作体制不健全。与农村低保相对应的社会保障政策不完善，工作体制不健全。农村低保制度在与农村其他社会保障制度衔接上缺乏协调性，基层工作人员队伍建设不完善。低保主要是解决低保对象的最低生活需求，保障其生存，但仅靠有限的低保金难于解决低保对象大病治疗、子女教育以及其他不可预料的突发事件造成的生活困难。因此，需要有关部门建立和完善与之相关的医疗、教育、住房、就业、生产、司法等专项救助制度，以提高农村低保工作的整体水平，确保农村低保对象的基本生活。
三、完善农村低保制度的基本对策
（一）发展经济，适时扩大保障范围。平顶堡镇政府应积极采取措施，改变经济发展方式，努力实现经济转型，发展经济的同时为农村低保筹集更多的资金。现在的主要发展途径有：第一，积极发展旅游业，由于沽源县属于坝上，夏天气候凉爽，并且从地理风貌上，富有一定的草原风光，近几年吸引了北京、南方等地的很多人来沽源避暑消夏。第二，积极发展生态保护型畜牧业和食用菌产业加快建设农村专业合作社产业化经营。推行舍饲养殖，建立养殖专业合作社，走规模化、产业化的道路，在调研中发现平定堡镇的同兴泉山村奶牛养殖专业合作社已有500头奶牛，这是一个很好的示范，政府应该给予一定的支持。同时，还可以在体彩、福彩方面的资金积累作为资金来源，或者另建立一项税收制度来收集农村“低保”资金，拓宽筹资渠道。
（二）合理确定低保对象，科学制定低保标准。改进收入调查方法，准确界定农村最低生活保障对象。现行的农村居民的家庭收入调查方法既粗糙又不够合理，又没有考虑家庭财产。应该组织相关专家学者来针对不同地区做一次真正的生活标准的评估，为政府制定更为合理的“低保”水平提供依据。
科学确定最低生活保障线标准，主要应考虑的因素有：一是维持农民基本的物质生活需要；二是农村经济发展水平，包括当地的人均国民生产总值、农户人均收入水平等指标；三是地方财政和村集体的承受能力；四是物价上涨指数。因此，最低生活保障线的确定，是随着社会的发展不断变化的，一般来说，保障线标准是一年或几年调整一次。
（三）加大宣传和提高工作透明度。首先，沽源县应充分利用广播、电视、报刊等媒介向社会全民进行农村低保政策和制度的宣传，把党和政府的农村低保政策原原本本地向群众讲清楚，让农村低保政策家喻户晓。低保公示是保障低保对象评定公平、公正的有效手段，是使群众了解、参与农村低保工作的平台，大家可以相互监督。另外，通过在乡、村两级建立公示栏，并将动态变化情况及时进行公开，同时设立举报箱、举报电话等及时接受广大群众的监督，从而保证农村低保工作的透明度。其次，还应该建立农村最低生活保障制度的法制化，才能更好地保障特困人群的基本生活需要。
（四）完善农村低保制度相关配套措施。对于贫困农民来说，致贫的原因众多。有的是因病因残失去劳动能力，有的是获得经济收入的能力差，家庭收入单一，有的是子女多，有的是没有受过教育，更多的是多种因素集于一身，因此单靠最低生活保障一种制度尚不足以改善他们的生活状况。所以，我们应当使农村低保制度与新型农村合作医疗、农村学生补助等各种制度和农村扶贫项目相互配合、相互补充，建立一个健全、有效、稳定和持续的农村救助体系，切实帮助农村贫困家庭解决各种困难。第一，加快推进医疗救助制度。扩大医疗救助覆盖范围，解决最低生活保障对象、农村五保户的医疗困难；第二，加大对经济困难家庭子女救助力度。对农村低保家庭子女、五保供养的未成年人以及残疾学生；第三，加大法律援助工作力度。为低保对象提供法律咨询等无偿法律援助；第四，进一步做好慈善、捐赠等其他救助。发展慈善事业，建立健全各级慈善机构，充分发挥慈善机构在组织开展慈善活动和扶贫、救灾、济困等方面的积极作用；最后，应建立一个低保制度和农村扶贫开发政策协调的平台。对不同的扶持对象制订更有针对性的救济或开发式扶贫政策扶持方案，使丧失劳动能力的贫困人口和没有解决温饱的绝对贫困人口通过低保及时得到基本生活保障，使有劳动能力的贫困人口通过开发式扶贫脱贫。
（作者单位：河北经贸大学公共管理学院）
主要参考文献：
[1]时正新，廖鸿.中国社会救助体系研究[M].北京：中国社会科学出版社，2002.
[2]崔树义，刘朝立.山东农村低保：问题与建议[J].山东经济，2009.7.
[3]邓大松，王增文.我国农村低保制度存在的问题及其探讨[J].山东经济，2008.1.
[4]张时飞，唐钧.辽宁、河北两省农村低保制度研究报告[J].东岳论坛，2007.1. |
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