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［提要］ 城乡发展不平衡会带来严重的后果，既影响经济平稳较快发展，又影响社会稳定和谐。造成城乡之间巨大鸿沟的一个重要因素是城乡二元体制，要实现城乡一体化，主要是通过以下三大举措来推进。
关键词：推进；城乡一体化；举措
中图分类号：F29 文献标识码：A
收录日期：2012年7月5日
城乡一体化是一项重大而深刻的社会变革，只有城乡“齐步走”，才能全国“一盘棋”。而我国长期存在的城乡二元体制不仅导致城乡居民人均收入差距日益扩大，而且公共服务水平过于悬殊。要实现城乡一体化，必须对城乡二元体制进行改革。
一、推进户籍制度改革
户籍制度改革是推进城乡一体化的前提条件。我国户籍管理因有农业、非农业户口之分，让城乡之间产生了触目惊心的鸿沟。现存的户籍制度已明显不适应社会经济的发展，打破“城乡分治，一国两策”的户籍管理格局，势在必行。户籍制度改革需要付出巨额的改革成本，目的在于让转户农民都能享受到城市均等的公共服务，这是改革进程缓慢的主要原因。在全国最引人关注的是重庆市2010年8月启动的户籍制度改革，以省一级为单位在全国户改还是第一次。重庆此次大手笔推出的两年300万、十年1，000万的农民进城计划，将成为几十年来我国户籍制度改革规模最大的一次实践。在重庆这次户籍改革中，土地成为各方关注的焦点。农民交出土地，换取城市户籍，从而可以享受到城市居民的好处。由此可以看出，重庆做法的核心是农民拿土地交易公共服务，当然这种做法也引来很多争议。实行了户籍一元化并不代表就实现了城乡一体化，怎样推动户籍制度改革正在考验着各级地方政府的智慧。
“十二五”期间是户籍制度改革最关键的时期，城市人口首次大于农村人口（常住人口）。现在已经有13个省市区宣布改革户籍制度，但大部分改革只停留在形式上，没有给农村人口提供与城市人口同等的享受公共服务的权利。户籍制度改革的正确方向是把户籍的登记与公共服务的提供脱钩，将来的公共服务提供要与居住直接结合在一起。2012年2月23日国务院办公厅发布《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，其中提到落实放宽中小城市和小城镇落户条件的政策。当前户籍制度改革的重点是从中小城市和小城镇做起，因为农民工要成为市民，首选的仍是中小城市和小城镇，他们虽然在大城市打工，但最终还是想在就近的小城市或县城安家落户，毕竟成本要比大城市小得多。户籍制度改革的关键，就是寻找一个有效的融资机制，来渐进地把城市公共服务提供给那些已经进入城市、并以城市为主要收入来源和生活地的农村流动人口。但改革一定是渐进式的，不管是社会保障还是基本公共服务都需要国家大量财力来支撑，这些都需要逐步增加在公共服务方面的财政支出。
二、推进土地制度改革
改革土地制度是实现城乡一体化的根本保障。改革开放30多年，农村家庭联产承包责任制起了很大的作用，但是并没有从根本上触动城乡二元体制。土地过于分散和地块过于狭小，难以达到规模经济，从而制约了农业生产力的提高。
第一，改革农村土地基本经营制度。十七届三中全会宣布允许农民按照自愿有偿原则转让土地承包经营权，要根据农民的意愿，多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。正如小岗村分与合带给我们的启示，距离大包干将近30年后的2006年，小岗村又尝试把当年分到各家各户的土地重新集中到集体并开发利用，仅用一年时间小岗村人均收入就达到六千元，高出全国农民人均纯收入约两千元。小岗村三十年的分分合合说明一个观点，整个中国农业要有一个更大的发展，如果不进行土地流转，不进行规模经营，不转移农村剩余劳动力，仅仅靠每户农民种几亩地，当然是不能很富裕的。当然，让土地承包经营权流转起来，绝不是取消现有的农村土地承包制，不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，而且还要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。总之，只要让农民土地承包的使用权流转起来，农村土地承包制的局限性就可以大大减少。
第二，确立农民的土地财产权。在我国还有比土地流转更根本、更基础的工作有待完成，这就是对农村各类土地和房产等资源的普遍确权、登记和颁证。确权是土地流转的前提与基础。长期以来，由于农村财产权利的不清晰、不完整，农民尽管拥有土地、房屋等大量资产，但是难以转化为发展的资本。如果不解决好产权问题，就激活不了农村发展的活力和动力。根据国土资源部、财政部、农业部联合部署，力争在２０１２年底做到农村集体土地确权登记发证全覆盖，以切实维护农民权益。作为全国统筹城乡综合配套改革实验区的成都，在探索当中有一个重要的举措就是实行以土地确权为主题的农村产权制度改革。改革的核心内容是，明确农民及集体经济组织对承包地、宅基地、集体建设用地、农村房屋、林权等的物权关系，也就是“确权”。经过确权并登记，村集体经济组织获得了《集体土地所有权证》，而农民则得到了《土地使用权证》和《房屋所有权证》。从法律上看，土地确权登记并没有破坏农村土地“集体所有、长久承包经营”的基本制度，而是将基本制度在形式上进行了确认和落实。成都在统筹城乡发展方面走在了全国的前列，也取得了明显的成效，是全国唯一收入差距呈缩小趋势的大中型城市。从成都的实践中不难看出，产权制度改革，唤醒了大量“沉睡”的农村资产，更重要的是，农民从此能够充分借助自身的力量实现生产生活方式的根本转变。
第三，建立统一的城乡建设用地市场。“十二五”规划提出，严格规范城乡建设用地增减挂钩，调整优化城乡用地结构和布局，逐步建立城乡统一的建设用地市场。土地问题已经成为统筹城乡一体化，快速推进城市化、工业化的重大难题。一方面耕地不能减少；另一方面地方政府为了发展工业、扩张城市，导致建设用地逐步增加，这就必然要占用乡村或城郊土地。根据现有的土地制度，农村集体土地不能享受国有土地同等的市场地位，难以直接进入一级土地市场，这给农村、农民的利益造成巨大损失。根据现有的征地补偿法，农民和农村在土地非农化增值中受益少，这是加剧城乡收入分配失衡的主要方面。只要集体土地不能直接进入一级土地市场，经济资源向非农、城市倾斜的格局就难以得到有效扭转。因此，要真正增加农民的财产性收入，就必须逐步缩小政府征地范围，建立统一的城乡建设用地市场。
三、推进城镇化进程
城镇化是实现城乡一体化的突破口。目前我国城镇化水平明显滞后，虽然城镇化率在2011年底已经达到51.3%，但这一水平远远落后于工业化水平，就是这落后的城镇化率当中有10%～15%是属于户籍在农村的农民，扣除掉两亿左右的农民，我国真实的城镇化水平更低。目前我国农村剩余人口还有很多，当城市化率达到70%时，至少还要转移到城市4～5亿人口，可以说我国城镇化道路任重而道远。
第一，要把大多数的农民转变为市民。城镇化就是把农民转为市民的过程，而这个“变”一定是要保证进城农民在城市有稳定的就业，有稳定的收入、有相对固定的住房，同时还要保障与其他市民没有任何差别的社会保障和政治权利，而不是转变成现在的农民工，更不是转变成城市贫民。在“十二五”期间，应该着力于把进城务工人员，特别是5年以上、10年以上、第二代农民工尽快转成城市居民，把我们的“伪城镇化”、半城镇化，变成真实的城镇化。一方面政府要继续调控城市土地和住宅的价格水平，使其上涨的速度低于进城农民工收入的增长速度，除此之外还需要财政投入建设廉租房，提供适当的公共服务，避免农民进城“贫民窟”现象；另一方面需要继续完善农村财产退出机制，包括农民承包的耕地、林地和宅基地等，这是农民进城的最大资本。应当看到，农民市民化是一个漫长的过程，让农民“既进得了城，又回得了乡”，“家中有地，进退有据”。这是保护农民利益的需要，也是促进城镇化健康发展的需要。
第二，要逐步把传统农业改造成为现代农业。未来现代化农业，需要专业农民来支撑，这些专业农民分散居住在数百万个小型居民点上。农业越现代，农民越专业，就会越富裕。
第三，要把落后的村庄改变成具有现代服务功能的新村。城乡一体化和新农村建设是并行不悖的。即使将来70%的人进了城，也还有30%的人留在农村，还有4～5亿左右的人口留在农村。他们总不能长期生活在一个没有卫生间、没有上下水、没有娱乐文化设施的老村庄里，所以我们必须建设新农村，使继续从事农业的人能够同样享受现代文明。但笔者不赞成去搞那种农村大拆大建的运动式建设，应该有新村的规划，各种功能都要齐全，但不要急着去做，先把基础设施做好，以后农民要盖新房就到规划的地方盖，今年来也行，明年来也行，要让农民有选择的机会。
这三件事情是需要时间的，未来十年、未来二十年，甚至未来更长时期的发展，我们把城乡一体化的希望寄托于城镇化的发展。但这一过程至少需要二十年。到那时，城乡之间只有居住地点的不同和职业分工的不同，权利是平等的，机会也是平等的，这才是城乡一体化的真正含义。
（作者单位：中共安阳市委党校）
主要参考文献：
[1]汝信，付崇兰.城乡一体化蓝皮书：中国城乡一体化发展报告（2011）.社会科学文献出版社.
[2]奈斯比特（美）.成都调查（1-1）.中华工商联合出版社，2011.
[3]费孝通.中国城镇化道路.内蒙古人民出版社，2010. |
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