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［提要］ 农村水利建设是解决“三农”问题的关键，加强皖北农村水利设施供给有利于提高当地农业生产力。本文以皖北为例，运用财政分权理论，深入分析当前农村水利设施供给上存在的问题，并提出可行性建议。
关键词：皖北；农村水利设施；供给；分权理论
基金项目：2012年安徽大学第一批大学生创新创业项目（编号：2012154）
中图分类号：G741 文献标识码：A
收录日期：2012年10月9日
一、引言
2011年中央一号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》聚焦水利建设，文件明确提出，要将水利作为政府财政投入的重点领域，加大政府财政投入，发挥政府在水利建设过程中的主导作用。安徽是农业大省，农村水利设施建设尤其重要。2010年安徽省水利厅、农业厅颁布《安徽省小型农田水利实施建设补助专项资金管理办法（试行）》，鼓励和支持缺水、旱涝严重的地区大力开展水利设施建设。采取“民办公助”等的方式，鼓励建设小型农村水利设施，确保农业的稳步发展。农业水利是发展农业生产的重要基础设施，近年来我国干旱和洪涝等灾害性天气频发。然而，我国农村水利设施大多修建于20世纪五六十年代，设备陈旧、老化，防治自然灾害能力极低，这使农村遭受了巨大损失，在这样的背景下，研究安徽省皖北农村水利设施供给问题具有重要的现实意义。
二、文献回顾
财政分权理论从分权理论中发展而来。财政分权是指中央政府给予地方政府税收和财政支出上一定的自主权，由地方政府自主决定其财政预算和支出的结构和规模，以提供更多更好的社会公共服务。财政具有资源配置职能，是政府供给公共品和准公共品的关键。我国幅员辽阔、地区之间差距大。地方政府较中央政府更了解本地对水利设施实际需求状况。因此，要提高农村水利设施供给效率，必须给予地方政府一定的财政自主权。1994年我国分税制改革之后，明确了中央和地方政府之间的财政关系，划分了中央和地方政府的财权和事权，大大提高了农村水利设施供给效率。
财政分权理论最早是在1956年，由蒂博特在《地方支出的纯理论》中提出的，施蒂格勒、马斯格雷夫等经济学家不断对其进行丰富和发展。财政分权理论论证了在公共物品的供给上，地方政府比中央政府更有效率的观点，强调地方政府职能建设的合理性和必要性。
蒂博特（1956）运用“用脚投票”理论来论述地方政府公共品供给问题，地方政府供给公共物品时，必须符合当地民众的实际需求；民众可以根据自己的实际偏好“用脚投票”，即通过迁移，选择不同的地方政府，以满足其实际需求。这种双向互动机制激励地方政府不断提高农村公共物品供给效率，完善农业基础设施建设。施蒂格勒（1959）从公共品供给方面，阐述了地方政府存在的合理性和必要性。地方政府较中央政府更了解当地民众的实际需求，更适合成为农村公共品供给的主体。马斯格雷夫（1961）从政府财政的三大职能出发，强调中央和地方政府的财政分权理论在公共品供给方面的运用。中央政府财力雄厚、稳定，应该负责财政的收入分配职能和经济的稳定和发展职能；而地方政府更加了解当地民众的偏好和实际需求，应该负责财政的资源配置职能，主导农村公共品的供给。
中央和地方政府在农村水利设施供给问题上承担着不同大小的责任，相应的，就会有不同的财政支出。中央政府不是全能政府，无法包办全国所有的农村水利设施供给。地方政府更贴近民众，了解本地实际情况，是农村水利设施供给的主体。在中央政府的支持和指导下，地方政府主导当地农村水利设施供给，更有利于提高资源配置效率和经济效益。
三、皖北地区农村水利设施供给情况和问题分析
1、安徽省地方政府对农村水利设施供给情况。2011年以来安徽省财政积极贯彻和落实中央和省委一号文件精神，新增农田水利专项资金3亿元，切实加强农村水利设施建设投入，积极发挥农村水利设施供给的主体作用，成绩颇丰。在当前我国财政分权体制下，安徽省尤其是皖北地区，农村水利供给依然存在诸多问题。
2、中央和安徽省财政对农村水利设施投入不足。资金投入是农村水利设施供给的关键。农村水利设施建设投资需求大，主要依靠政府的财政支持。然而，目前我国经济建设迅猛发展，社会建设各方面都急需政府财政支持，中央政府在农村水利设施的投资上相对不足。作为中部发展省份，安徽省尤其如此。中央和安徽省政府在农田水利设施投入上存在较大的资金缺口，财政投入严重不足。
表1表明，我国中央政府对社会固定资产的总投资数额很大，但其分配到农村、农业部门的却很少。2004～2010年政府对农村投资占社会总投资额比例在逐年下降，2010年农村投资只占到了13.2%。同时，中央政府的农村水利设施投资所占比重极小，政府投资较少。这说明政府财政对农村基础设施的支持不够，财政对农村水利设施建设投入严重不足。（表1）
安徽省农村水利设施建设资金投入严重不足，在2003年农村税费改革取消“两工”制度前，安徽省每年共有70亿元农村水利建设资金；2003年后，由于社会建设其他方面资金需求量大，省财政每年只能保证20亿元左右的投入，资金缺口高达40～50亿元，维持皖北农村水利设施供给都很困难，更谈不上发展了。
3、安徽省水利建设投资过于依赖中央政府，投资渠道单一。财政分权理论要求地方政府是农村水利设施供给的主体。目前，皖北农村水利供给主要依靠中央和安徽省各级政府财政支持，且中央政府投资所占比重较大，其他来源的资金数量比例较少，投资渠道单一。这就往往造成了水利建设资金严重缺乏的困难局面。农村水利设施建设投资成本高且回收慢，收益低，社会资金往往投入很少。所以，安徽省在市场经济的大背景下建立高效的投入机制，有利于加强皖北农村水利设施供给，促进农村水利设施建设。同时，皖北农村水利设施建设资金主要依靠中央和安徽省政府的财政拨款，其他来源的资金数量比较少。据调查，水利投资方面，社会企业和私人投资、外商投资、国内贷款所占比重都较少。投资渠道单一，一定程度上制约了皖北农村水利设施建设。
4、中央和安徽省财权和事权不匹配。1994年我国实行的分税制改革只对中央和地方政府事权做了法律上的规定，并没有规定政府间财政支出的具体范围和责任。这就造成了中央和地方政府财权和事权不匹配，农村公共品缺乏合理、高效的供给机制。安徽省政府尤其是皖北县乡基层政府，承担着供给本地农村水利设施的重要责任。但其财权弱，有效供给皖北农村水利设施的能力极低。
中央和地方政府财权和事权不匹配导致了地方政府财政收入不足，收支失衡。收支缺口大使得地方政府在农村水利设施供给上财政资金不足，效率低下。据国家统计局统计，2006～2010年，地方财政收入都低于中央，但其财政支出要远远高于中央。2010年中央和地方财政收入分别占总收入的51.1%和48.9%，基本持平；而支出分别占总支出17.8%和82.2%，相差57，894.70亿元，差距较大。
财权和事权不匹配，致使本应该属于中央政府主要负责的一些财政支出项目，如国防、公共安全等过多地占据了地方政府的财政支出。这导致了安徽省财政负担加重，严重影响到了安徽省财政在皖北农村基础设施建设上的投资。据统计，安徽省2010年财政一般预算支出2，587.61亿元，其中主要负责农村水利设施供给的农林水事物支出为292.52亿元，只占11.31%。作为农业大省，安徽省财政对于皖北农村水利设施的投入是远远不够的。
四、加强皖北农村水利设施供给可行性建议
1、建立科学、合理的中央和安徽省财政投入体制。我国财政分权明确划分了中央和省的财权和事权，中央和省财政所要供给皖北农村水利设施建设的多少，由其所要承担的农村水利建设责任的大小决定。在中央财政支持的基础上，安徽省尤其是皖北地方政府，要在农村水利设施建设中发挥主体作用。农村水利设施建设是一项长期性、复杂性、艰巨性的工作，必须尽快建立合理、高效、稳定的中央和地方政府财政投入体系，不断增加财政投入，支持皖北农村水利设施建设。
安徽省要明确在农村水利设施供给上的主体作用，大力支持皖北农村水利设施建设。据统计，近年中央和安徽省财政在农林水事务的财政支出都有一定幅度增长，且安徽省财政支出增幅较大。中央财政要继续稳定对农村水利设施供给；同时，安徽省财政要在中央财政补贴的基础上，逐年提高对当地农村水利设施供给。二者有机结合，相互补充，形成高效、合理的中央和地方财政投入体系，不断完善、发展，为皖北农村水利设施建设提供稳定、有效的财政投入体制保障。
2、完善财政分权体系，进一步规范中央和安徽省的财权和事权。财政分权体制下，中央和地方政府的财权和事权相匹配，才能提高农村水利设施攻击的效率。相对于安徽省，中央政府更具有稳定的、雄厚的财政收入。所以，中央政府应该承担安徽省皖北农村水利建设更多的责任，提高农林水支出在中央财政支出总额中所占的比重，增加农田水利专项资金。或者，在宪法和法律允许的范围内，中央政府进一步下放财权，给予安徽省更多的财政收支自主权。
安徽省是皖北农村水利设施供给的主体。相对于中央政府，安徽省尤其是皖北县乡政府，最贴近当地民众，更加了解本地农民生产和生活的真实需求，清楚本地农村水利建设的实际情况。所以，安徽省要在中央政府支持的基础上，发挥自身优势，做好皖北农村水利设施供给工作。同时也要结合皖北实际情况，制定科学的水利建设规划，建立高效的管理体制，完善相关配套措施，履行好提供社会公共服务的职责。
建立多元化皖北农村水利投资体制。财政分权使安徽省在农村水利设施建设上具有较大的投资自主权。当前，安徽省皖北农村水利设施建设过度依靠政府，其他资金来源较少，地方财政压力巨大。所以，要积极吸收社会闲散资金，补充农村水利设施建设，缓解地方财政的资金缺口，增加皖北水利建设的资金投入。
五、总结
本文运用财政分权理论，结合安徽省皖北农村水利设施供给的实际情况，深入分析了当前皖北农村水利设施供给上存在的诸多问题，并提出可行性建议。新时期，完善农村水利设施供给是深入贯彻落实科学发展观，建设社会主义新农村的关键环节。加强农村水利设施建设是有效解决“三农”问题、利国利民的重要举措。在皖北农村水利设施建设过程中，要明确安徽省尤其是皖北地方政府，在农村水利供给中的主体地位。安徽省各级政府和农民群众要坚定不移地做好皖北农村水利设施建设工作，推进皖北地区乃至整个安徽省的农业生产力发展。
（作者单位：1.安徽大学经济学院；2.安徽大学商学院）
主要参考文献：
[1]毕丽，危素玉.财政分权理论综述[J].云南：云南财贸学院学报，2004.6.
[2]Tibeout，C.A Pure Thoery of Clubs[J].American Economic Review.1956.64.1.
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[4]张靖华.西方财政分权理论综述[J].兰州：开发研究，2005.2.
[5]Musgrave，R.A.The Thoery of Public Finance[M].McGraw-Hill，NewYork，1959. |
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