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［提要］ 随着国外绩效评估的广泛运用与开展，绩效理念以及评估方法便开始引入我国，并在立法领域萌芽发展，走向社会实践。立法具有动态属性，一直以来国家都在强调打造“立、改、废”三位一体的立法过程，然而一些部委和地方政府注重立法数量、轻视立法质量的取向彰明较著。面对大幅度增加的立法数量、日新月异的社会变迁，立法质量就出现了不可回避的短板问题。本文针对立法后评估这一专题，详细阐述其概念、主体、对象、内容等，并通过分析现阶段国内外立法后评估的现状和不足，提出自己的观点。
关键词：立法后评估；评估原则；评估主体；评估程序；评估对象；评估价值；评估缺陷
中图分类号：D9 文献标识码：A
原标题：立法后评估初探
收录日期：2012年12月19日
一、立法后评估概念解析
“评估”一词大家并不陌生，在现实生活中，我们经常听到的评估就有房地产评估、风险评估、教学评估，等等。笔者认为，在界定立法后评估的概念时，我们应当根据我国社会主义民主法制建设的不断进步和政治文明的有序发展，公民、法人和其他组织愈来愈广泛地在国家事务、社会事务中使用参与权、监督权的客观状况，扩大理论研究的视角，不能把立法后评估仅仅限定为立法机关、执法机关和立法授权的机构等法定评估主体开展的一项活动，因为一项制度的社会价值和生命力，不仅体现在国家机关的理解和接受程度上，而且还需要得到其他各类社会主体的认可和接纳。同时，在概念中应当尽可能全面地反映立法后评估所涉及的各类要素，包括评估的主体、内容、标准、程序、方法等，因此，借用《广东省政府规章立法后评估规定》第二条之规定，笔者认为对立法后评估做如下定义更能体现出这一概念的包容性和科学性：立法后评估是指法律实施后，根据其立法目的，结合经济社会发展要求，按照一定的标准和程序，对法律、法规、规章的立法质量、实施绩效、存在问题及其影响因素等进行跟踪调查和分析评价，并提出评估意见的制度。立法后评估旨在解决法律本身存在的瑕疵及法律与社会存在的融洽度，提高立法质量，追求立法完美，维护法律尊严，促进国家的法制建设更加健全与完善。
二、立法后评估现状分析
因为受立法体制、机制和制度的影响，我国的法律、法规、规章不适应经济社会发展需要，相互冲突的现象比较普遍，在一定程度上影响了我国的法律权威和实施效果，克服中立法数量、轻立法质量的倾向已成为立法工作落实科学发展观的重要环节。这就要求我们对立法后的法律质量进行分析评估，以此来确认法律自身的价值。由此，立法后评估制度便应运而生了。
自2000年以来，山东、甘肃、重庆、云南、福建、海南、吉林、太原、武汉、北京、上海、深圳等省市人大常委会对其制定的地方性法规，安徽、河北、杭州等省市政府对其颁布的政府规章都相继开展了或者正在开展立法后评估工作。在此选择比较典型的云南、福建、上海这三个省市的立法后评估工作为研究对象，进而分析我国评估的现状。
比较具有代表性的是上海市，2005年上海市人大法制委、人大常委会法工委将《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》作为首次立法后评估的对象。经研究论证，确定把法规实施的绩效及法规中各项制度设计和程序规定是否需进一步完善作为评估的主要内容，并确定了执法部门评估、委托相关区人大常委会组织调研、向社会公众开展问卷调查、专题调研、邀请市人大代表参与的评估方法。经评估认为，该条例的立法目的基本实现，同时存在若干需要重视的问题。上海市人大常委会还专门听取和审议了这项评估活动的报告。
山东省自2000年以来对多部地方性法规的实施情况进行了评估，在我国较早开展了立法后评估工作。甘肃、云南、重庆、北京、上海、福建、海南、黑龙江、淮南、太原、大连等省市也先后开展了立法后评估，其中安徽省淮南市于2001年发布实施了《淮南市政府立法跟踪问效试行办法》（淮府办［2001］26号），对建立立法后评估制度进行了有益探索。2006年财政部对《政府采购法》及相关规章的实施情况进行了评估。自2006年以来，国务院法制办先后启动了15个评估项目，受到广泛的关注，取得了宝贵的经验。从一些地方的实践来看，立法后评估一问世，便向人们显示了良好的功效，即它对于提高地方立法质量，促进科学立法，起到了积极的作用。当然，作为一项新生事物，立法后评估尚处在起步阶段，还面临着一些问题需要解决，有些环节还需要进一步的完善。
立法是一个集中民情民意、反映人民意志的过程，作为立法后续工作的立法后评估，在参与主体上应当具有广泛性和民主性。立法部门、执法部门、人大代表、政协委员、专家学者以及普通社会公众都可以参与到立法后评估活动中来，使得各方面、各层次都能发出声音，集中各方智慧，从而使得立法后评估工作更具有权威性和科学性。立法后评估主体是指在立法后评估过程中，组织和承担立法后评估工作的单位和个人。评估主体的选择对立法后评估的质量和效果起着重要的作用。
三、立法后评估的完善
我国有关立法评估该如何开展尚处于摸索阶段，还存在着诸多的不足，主要是对立法后评估工作重要性认识不足，另外是制度化建设滞后。立法后评估作为一项具有重要意义的探索性工作，我们应当在全面总结分析评估实践的基础上，积极采取措施加以改进完善，以充分发挥立法后评估的重要作用。
（一）建立法律法规规章“有效期体制”。目前，我国经济社会发展极为迅速，在这样的形势下，公权力机关处理的公共事务和社会事务急速增多，这就需要建立一个相对健全的体系，规范法律法规的修改和废止活动，从而实现立法程序的高效运作。我国正在建立健全法制体系，因此法律法规也必须做到与时俱进，不断发展。这里的与时俱进包含两个方面的含义，一方面是要及时地制定新的法律法规，不能落后于时代的进步速度；另一方面是在建立新的法律同时，让不适应经济、社会发展的过时的法律法规尽快失去效力。
（二）加强实务界和理论界的合作，深入开展立法后评估理论研究。针对我国理论界对立法后评估研究不足的状况，各级机关在立法后评估工作中，应当积极争取专家学者的参与。专家学者广泛深入地参与，既能保障立法后评估的质量，又能使专家学者及时全面地了解掌握立法后评估的客观情况，为其开展理论研究提供翔实的资料，同时还有利于提高理论界对立法后评估制度价值的重要性的认识程度，增强其开展理论研究的动力。
（三）加强制度化建设。科学制定立法后评估计划，规范立法后评估工作，抓紧法律法规规章执行情况的跟踪反馈，建立法律法规规章立法后评估的长效机制。随着立法后评估工作积累了宝贵的经验，就应当将其作为一种评价和判断政府立法优劣的长效机制固定下来，使其成为立法过程中不可缺少的环节。首先，应当建立定期评估制度，将立法后评估工作的开展作为政府立法工作的重要考核内容之一，确定每年需要进行评估的规章目录，政府规章的评估期限应当是3～4年比较符合我国国情，但是对于经济、社会管理类的规章以及涉及公民切身利益的规章，可以在实施后2～3年就进行评估，以便及时发现问题并加以解决。其次，要确保评估成果的积极转化，评估成果最重要的作用就是为立法的进一步完善提供依据，因此必须充分利用评估成果，对“立、改、废”的评估结果，地方政府应当充分加以重视，将评估结果与政府年度立法计划有效地结合起来，使立法后评估这项制度发挥其真正的作用和效果。
（作者单位：河北经贸大学） |
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