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所谓财政支出是政府为履行其职能，以财政收入为主要资金来源而发生的支出。它在价值量上应该等于各级政府在财政年度内的支出总和（不包括政府间的转移支付）。现阶段我国正处于经济转轨时期，市场经济体制刚刚建立，存在许多不完善、不规范的地方。如财政收入体制不规范，预算约束软化等等，特别是在一些地方政府中存在“乱收费”、“乱摊派”、“乱集资”的三乱现象。所以与之相对我国财政支出主要包括预算支出、预算外支出以及制度外的财政支出。其中制度外支出就是指一些地方政府为了提高其福利水平而通过“三乱”等途径获得收入，然后发生的计划外支出。我国财政支出秩序紊乱从本质上看是由于政府与市场之间缺乏合理分工、定位，未能理顺政府与市场的关系所造成的。但如果从更深层次看是由于政府职能界定不清所引起的。十六届三中全会通过了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。为更好地建设小康社会，推动我国经济持续、快速、健康发展指明了方向。就财政而言，在市场经济体制下理顺政府与市场的关系，合理界定政府职能，进行财政支出体制改革，提高财政资金的使用效率，不仅是必须的，而且十分必要。
一个国家的财政支出结构随着该国不同发展阶段及其所实施的宏观经济政策的变化而变化,同时也深受国际政治、经济形势的制约。从国际比较的角度来分析市场经济国家财政支出结构的一般特征和发展趋势,有助于优化我国的财政支出结构，提高财政支出效率。
一、中国与部分国家财政支出职能结构的比较
(一)经济建设支出的国际比较
资料表明,我国经济建设支出占全部财政支出的比重远远高于发达国家,而且也高于许多发展中国家。这说明我国财政支出结构受计划经济体制的影响较大,政府直接参与经济建设尤其是生产性建设较多。同时我们也必须注意到,我国经济建设支出的内部结构也不尽合理,政府参与的竞争性、经营性项目过多,即用于生产性的支出偏多,而用于基础设施、公用事业等方面的支出却不足。由于我国改革初期“减税、放权、让利”，财政收入占GDP一直下降，1996年达到最低点11.69％，从1997年虽有所回升，但仍然很低。虽然我国财力有限，但是我国财政资金使用效率低下，财政存在严重的“越位”、“缺位”。欧美家已进入经济成熟期,需政府扶持的基础产业的规模相对较小,因而这一比重较低;而发展中国家的经济发展水平较低,基础设施和基础产业仍很薄弱,需要政府财政的大力支持,因而经济建设的比重普遍较高,这具有一定的必然性。我国正处于经济发展水平较低的阶段,市场体系不完善,因此国家干预还是较多地反映在政府的直接支出上,这对于弥补市场缺陷、调整资金投入、带动民间资本、缓解基础设施、基础产业对经济发展制约方面有其合理性。
(二)国防支出的国际比较
对于世界部分国家国防支出占财政支出比重的比较,在90年代国际和平与发展的大环境下,各国用于国防支出的比重均较低,一般均在5～15％之间。我国的这一比重属中等水平。但由于各国国内政策、地区性矛盾等因素的客观存在,有的国家这一比重仍然较高。
(三)行政管理支出的国际比较
目前,我国财政收入、财政支出占GDP比重不断下降，但行政管理支出占财政支出的比重却连年攀升，同时在财政分类支出中行政管理支出的增长速度最快。其实质是行政管理支出挤占了其他相应的支出，如科教文卫支出等，对国民经济的协调发展带来极为不利的影响。从本质上说，这一现象是财政支出内部的“挤出效应”，这一趋势明显偏离了我国政府“科教兴国”的宏观战略决策。同时反映了我国政府机构不合理膨胀、效率低下、权力相互牵涉、关系复杂、服务质量不高和人员经费增长迅速等问题。从国际比较的角度上也说明了我国控制行政支出的必要性和任务的繁重性。
(四)社会事业支出的国际比较
通过对部分国家在1991年至1995年间的教育、医疗卫生和社会保障支出情况的比较,我们显然可以得出我国政府财政中用于社会事业方面的支出比重比较低。发达国家的教育支出比重普遍较低,而发展中国家由于教育基础比较薄弱以及对教育的高度重视,使得这一比重多维持在较高的水平上,而我国的这一反常比重表明我们对教育的支持和重视程度还有待提高。在医疗卫生支出上,我国也处于政府支持程度较低的水平上。一般而言,经济发达国家政府对此项目的支持程度普遍高于发展中国家。社会保障支出在财政支出中的比重与各国的经济发展程度呈正相关的关系,发达国家的这一比重仍在30％以上,发展中国家则较低,我国的这一比重不足5％,处于发展中国家的最低水平,这说明我国的社会保障制度的建设任重而道远。
二、部分国家中央政府财政支出职能结构的比较
第一、由于各国政治、经济体制及文化传统不同,各国中央政府的职能范围也不完全相同,但作为市场经济条件下的政府,其财政也有共同或类似的支出范围。具体而言,这些共同或类似的支出范围是:行政管理、国防、教育、社会保障与福利、基础设施、公用事业、环境保护等等。
第二、中央政府各项支出的幅度及所处地位是不相同的,其中,提供教育、卫生、社会保障与福利及住房与社区环境等社区和社会服务的支出占绝对主导地位,是中央财政的主要职能。1993年～1997年间,几个主要发达国家中央财政提供社会服务支出的比重都超过了50％,美国为53.88％,日本为58.33％,英国为52.27％,加拿大为58.05％,澳大利亚为58.49％。而上述各国用于经济事务和服务支出的比重分别只有3.62％、3.03％、4.06％、5.28％、4.46％。维持国家机器运转的一般政府服务支出,在中央财政中并不占主导地位,各国的国防费也都处于比较低的水平。上述五国一般政府服务支出的比重分别为25.81％、7.74％、15.01％、16.49％、14.84％。上述情况表明,中央政府的职能是侧重于收入的再分配,而非资源的配置。
三、改革开放以来我国财政支出结构存在的突出问题
改革开放以来,我国按照政府职能为标准来划分的财政支出结构发生了很大的变化,如表所示。
从表中我们不难看出最近二十年来我国财政支出结构的发展和变迁的趋势,深入分析这种趋势,它集中反映了目前我国的财政支出结构中存在的主要问题:
1、财政资金供给范围不规范。改革开放以来,我国财政统收的局面虽已被打破,但传统的国家包揽一切的分配思想和财政统支的局面仍在保持着,财政资金的供给范围未能做出相应的调整,缺乏明确、科学的界定,在相当程度上沿袭了计划经济体制下的供给制分配方式。具体表现在:政府及财政在资源配置领域的定位不明确,财政的职能范围与支出责任未能适应市场经济发展的要求做出相应的调整。一方面,财政支出严重越位,即支出范围过宽,包括了许多既包不了又包不好的事务,如经营性投资支出过大,各种补贴过多过滥,各类事业费庞杂,财政供养人员过多、负担过重等等。这既挤占了稀缺的财政资源,分散了财力,又不利于迅速推进经济体制的转轨,同时也是造成某些财政支出项目效益低下的重要原因。另一方面,财政支出又严重缺位,即财力过于分散,支出重点不够明确,使得在应由财政供给的市场失灵的领域出现保障不足和无力保障的情况,如对社会保障的支持不足,对某些社会文教、公益事业的保障乏力,对基础设施和某些公共设施建设的投入不足等等。这不仅使政府宏观调控的职能和力度弱化,也不利于市场经济体制的建立,并在一定程度上影响了国民经济的正常分配秩序。
2、经济建设支出比重仍然偏高。改革开放以来,我国经济建设支出比重虽然在逐年下降,但与国际比较,仍然偏高,经济建设支出比重从“六五”时期的56.08％下降到“九五”的38.34％。究其深层次原因,一方面可归结为体制的转变,政府对企业、中央对地方的放权让利,使经济建设中的投资主体日趋多元化;另一方面,体制改革中存在的一些不足使政府的收入职能弱化,政府的财力已无力支持大规模的建设。同时我们也必须注意到,我国经济建设支出的内部结构也不尽合理,政府参与的竞争性、经营性项目过多,即用于生产性的支出偏多,而用于基础设施、公用事业等方面的支出却不足,其支出比重的下降速度更快。从总体上及从国际比较的角度上看,我国经济建设支出的比重显然较高。
3、行政管理支出比重逐年上升。长期以来,我国行政管理支出占财政支出的比重一直处于一个较高的水平上,行政管理支出比重从“六五”时期的7.85％上升到“九五”的15.66％,增长速度已超过财政收入、财政支出及GDP的增长速度。行政管理支出的增长,有随着经济发展、社会进步而增长的合理性的一面,但也存在着机构不合理膨胀、人员编制过多、经费增长迅速、权力相互牵涉、关系复杂、服务效率低下等不合理的一面。在我国当前财政支出比率已经很低的情况下,过高的政府运行成本和过高的行政管理支出比重,对加快我国经济起飞极为不利。
4、社会文教支出比重上升缓慢。我国社会文教支出占财政支出的比重一直处于一个较低的水平上,其比重从“六五”时期的19.74％仅仅上升到“九五”的27.18％,增长速度远低于行政管理支出的增长速度。从国际比较的角度来看,90年代发展中国家由于教育基础比较薄弱以及对教育的高度重视,使得这一比重多维持在较高的水平上,而我国的这一比重较低,在5％以下,反映了我们对教育的支持和重视程度还有待提高。科学事业支出的比重一直在5％以下,而且还有缓慢下降的趋势,这不仅与发达国家相比处于极低的水平,也与我国的经济增长极不适应。在医疗卫生支出上,我国也处于政府支持程度较低的水平上,在1％以下。社会保障支出在财政支出中的比重不足5％,处于发展中国家的最低水平,这说明我国的社会保障制度的建设还任重而道远。
四、财政支出结构的国际比较对调整和优化我国财政支出结构的启示
通过上面的比较和分析我们不难看出,我国目前的财政支出结构仍然处于从计划经济向市场经济转化和优化的过程中，虽然已取得了一些显著的进展,但仍受到传统计划经济财政支出结构基本框架的约束,与社会主义市场经济的发展特别是与构建公共财政框架不相适应。国际的经验和比较要求我们要进一步调整和优化财政支出结构。为此,笔者提出进行战略调整、优化财政支出结构的若干思路和措施。
1、明确财政支出应遵循的基本原则。第一,服从政府和财政职能的转变,满足公共需要的原则。转变政府职能是经济体制改革的重要一环,财政支出也应服从这一转变,改革的重点是逐步从生产性、竞争性的领域退出,而转向非盈利性、非竞争性的公共需要领域。第二,有利于资源配置的原则。对于市场不能有效进行资源配置的私人物品领域,需要采用财政支出这种手段来进行弥补,以有效缓解经济发展中的瓶颈,促进各项社会事业的发展。第三,有利于实现公平分配的原则。通过市场机制进行的收入分配能够充分体现效率原则,但往往难以兼顾公平原则,这就应依靠政府的干预,采用财政支出的手段来解决。第四,有利于经济稳定发展的原则。市场机制调节经济运行的滞后性使得经济的周期性波动成为不可避免,因此需要政府运用财政手段特别是财政支出手段来“熨平”经济的波动,以求达到物价稳定、充分就业和国际收支平衡的战略目标。
2、科学界定财政支出范围,提高支出结构的效率优化。我国财政支出结构的前提是科学界定财政支出的范围。为此,应当根据建立社会主义市场经济体制和转变政府职能的客观要求,科学界定支出范围,合理确定支出项目,改变国家财政包揽一切的分配格局,将应由市场和社会负担的事务从财政支出中逐步分离出去。从目前来看,我国财政支出的范围应主要集中于以下几个方面:国家政权建设和社会经济稳定运行、社会公益事业及半公益事业、社会保障、非竞争性和非经营性的公共投资及部分生产性投资。在科学界定支出范围、解决各项职能支出的越位与缺位的同时,还需在各个职能之间进行合理的安排,对上述四个方面的财政支出的有关内部结构也应进行必要的调整,避免出现支出重点泛化的倾向和各职能支出的供给不足与浪费并存的现象,提高支出效率。
3、政府要加大对国民经济有重大影响领域的投资力度。政府在逐步退出竞争性投资领域、压缩一般性项目投资的同时,要保持和加大那些对国民经济有重大影响的非经营性和非竞争性领域的投资力度,重点投向公共设施、基础设施等非盈利性领域、自然垄断行业、风险产业和高新技术产业,为市场经济的发展提供一个良好的外部环境。通过对国有经济的战略性调整来实现对全社会投资的引导、带动和调控,因为公共财政并不意味着取消对国有经济的投资安排。
4、提高政府行政工作效率,增强财政调控能力。政府要采取综合治理措施,控制行政人员和经费的膨胀,以提高政府行政效率，增强财政的调控能力。一方面适应政府机构改革和转变政府职能的要求,精简机构、分流人员、压缩不合理开支,并将控制行政管理支出作为一项长期任务;另一方面,要尽快建立一套有效的政府公务员系列的竞争机制和进入退出机制,以提高行政管理的效率。
5、保证教育、科技方面的支出。积极推进科教兴国战略,增加教育、科技等方面的支出,保证财政安排教育、科技经费的增长速度高于其他支出的增长速度,并合理调整其内部支出结构。至于对社会保障支出,应按照公共财政的要求,把属于社会公共需要的社会保障支出部分由财政承担起来。(□文/蒋少华 储德银) |
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