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［提要］ 盐城市农民资金互助合作社是一种农民中介组织。本文对盐城市农民资金互助合作社发展现状以及运行机制进行探讨，并提出相应的对策。
关键词：盐城；农民资金互助合作社；运行机制；分析
中图分类号：F830.6 文献标识码：A
原标题：盐城市农民资金互助合作社运行机制的分析
收录日期：2013年2月24日
为了着眼于给一家一户、分散经营且面广量大的农民家庭发展现代农业、投资创业和增收致富提供最直接、最贴近、可持续的资金融通服务，按照中央和江苏省委连续几个1号文件关于稳妥发展农民资金互助合作精神，借鉴农民专业合作社和农村资金互助社的做法，盐城市在阜宁县硕集镇农民自发开展资金融通活动的基础上，2006年开始在亭湖区便仓镇开展农民资金互助合作组织试点。目前，全市已发展到138家，共吸收20万农户入社，吸纳互助资金（含基础股金）25亿元，入社农户借款余额20亿元。试点以来，全市农民资金互助合作社累计向入社农户投放资金120亿元，实际引导农民增加“三农”投入近300亿元，已成为农村金融服务主渠道的有益补充。
本文以盐城市农民资金互助合作社的实践为例，探讨盐城市农民资金互助合作社的运行机制。
一、农民资金互助合作社运行机制的定义
1、运行机制，是指在人类社会有规律的运动中，影响这种运动的各因素的结构、功能、及其相互关系，以及这些因素产生影响、发挥功能的作用过程和作用原理及其运行方式。它是引导和制约决策并与人、财、物相关的各项活动的基本准则及相应制度，是决定行为的内外因素及相互关系的总称。各种因素相互联系、相互作用，要保证社会各项工作的目标和任务真正实现，必须建立一套协调、灵活、高效的运行机制，如市场运行机制、竞争运行机制、企业运行机制。那么，农民资金互助合作社的运行必有它自己的运行机制。
2、农民资金互助合作社的运行机制，是指实行农民资金互助的合作社员联合起来自愿入股、低存低贷、合作互助、共担风险、民主管理的运行机制。
自愿入股是指农民入社自愿、退社自由，政府或组织不强求。凡是本地农民承认并遵守本地合作社章程，都可以加入本社成为社员。凡要求退基础股金的，农民社员应提前3个月向理事会提出，经批准后都可办理退股手续。退股社员的社员资格在完成退股手续后终止。
低存低贷是指农民资金互助合作社的存贷款利率均比农村合作信用社相同档次的存贷款利率要低。
合作互助是指农民资金互助合作社社员之间的合作是基于互助原则，其本质上是一种人的合作和资金的合作。合作社社员之间既是借贷关系，又是利益共享的合作关系，通过社员之间的互相了解、制约，将社员与资金互助合作组织的信息成本内部化。农民资金互助合作社资金主要用于投放本社社员生产生活所需资金，不参与其他信贷资金的融合，以小额、短期为主，解决社员生产流动资金不足困难，在本社社员之间形成互帮互助的利益共同机制。
共担风险是指入社的社员共同承担合作社组织的经营风险。农民资金互助合作社其法律地位尚未完全明确，它不是金融组织，没有金融许可证，不能向不特定对象吸纳储蓄资金，否则就是违法经营。它是社会团体，因此合作社的经营风险得由全体社员共同承担。
民主管理是指农民资金互助合作社的管理采用社员代表大会制度，由社员大会（社员代表大会）、理事会、监事会来保证农民资金互助合作社的运行管理，社员代表大会每年至少召开一次，审议处置财产、制定和修改章程、改变名称等重大事项。
因此，农民资金互助合作社的运行能否可持续发展，它受政策、经营规则、内部管理制度等要素的影响以及功能发挥的制约。
二、盐城市农民资金互助合作社运行机制分析
农民资金互助合作社是指经市级以上农村合作经济经营管理部门备案同意，由所在乡（镇）、行政村范围农民为主体自愿入股组成，为本社社员提供资金互助服务的合作经济组织。根据盐城市农民资金互助合作社示范章程和各地的农民资金互助合作社的运行情况，保证农民资金互助合作社的运行机制有：政策支持机制、经营机制、运营机制、担保机制、监管机制、自动充实资本的机制、风险预警和防范机制。
1、农民资金互助合作社的政策支持机制。中共中央国务院2006年1号文《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中明确提出“引导农户发展资金互助组织。”江苏省委省政府［2007］1号《关于发展现代农业加快推进社会主义新农村建设的若干意见》中提出“鼓励农民成立资金互助组织”。盐城市委市政府［2007］1号文则提出“稳步发展农民资金互助合作，在先行试点的基础上，鼓励有条件的地方，在严格监管、有效防范风险的前提下，通过吸引农村社区内的农民股金，兴办直接为‘三农’服务的农民资金互助合作组织”。2008年开始，加强规范建设，建立健全组织领导体系，并出台了《盐城市农民资金互助合作社监督管理办法（试行）》、《盐城市农民资金互助合作社示范章程》、《盐城市农民资金互助合作社试点财务会计制度（试行）》等规章制度，实施常态化监督管理。
2、农民资金互助合作社的经营机制。农民资金互助合作社以微利效益性为经营原则，自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束。一是入股有红利，用款有费用。这一原则是互助微利效益形成的前提，只有用款人支付一定的资金使用费，才能形成经营成果，为入股人分红，保证资金能够通过互助组织进行调剂使用；二是闲散资金得利益，急需资金得方便。这一原则是鼓励社员向资金互助组织投入股金和借用资金，保证资本积累和资金的流动性，是倡导性原则；三是资本约束、比例控制原则。这一原则体现在对社员贷款投放，给予社员一定入股互助金倍数贷款的发放。资金互助仅限于社员之间，非社员没有信贷资格，社员最高借款额不得超过股金总额的6倍。大多规定，7日之内的临时性资金需求免息，充分体现互助精神。超过10天，按一个月利率计算，利率实行差别利率，7天至6个月的借款月利率为9.03‰，6个月以上的借款月利率为9.96‰，大大低于当地信用社贷款利率。
3、农民资金互助合作社的运营机制。农民资金互助合作社以吸收社员基础股金、互助金、接受社会捐赠、财政专项扶持资金作为资金来源。农民资金互助合作社支付给社员的互助金利率参照银行同期档次存款利率执行。农民资金互助合作社的资金主要用于投放本社社员生产生活所需资金，以小额、短期为主，优先解决社员生产流动资金不足问题。向社员收取的资金占用费按当地农村信用社同期同档贷款利率的95%执行。资金互助合作社所得利润，在提取公积金（盈余10%）、公益金（盈余25%）和风险金（盈余10%）后，按股分红。这就是农民资金互助合作社的资金互助的运营机制。
4、农民资金互助合作社的担保机制。资金互助合作社实行自担风险、互担风险和共担风险机制。社员在其股金额度内借款，实行信用借款，该部分风险由借款人自担；超过股金额度借款，需要3～5户社员联保，即互担风险，且每个社员借款最高额可达其股金总额的6倍，单个借款最高不能超过资金互助合作社总股金的15%，对前十大户借款总额不能超过总股金的40%，三个月以内借款不得低于总股本额的30%，有利于增强资金的流动性，控制流动性风险，防止支付危机的发生。当借款人无法偿还时，首先扣除其股金抵偿借款，再扣除担保人在互担风险额度内的股金，剩余的风险由资金互助合作社承担，即共担风险。
5、农民资金互助合作社的监管机制。农民资金互助合作社严格按合作制原则和《江苏省农民专业合作社条例》要求办社，坚持“民办、民有、民管、民收益”的原则，坚持民主管理且成员地位平等，建立社员大会、理事会、监事会组织架构。社员代表参加社员代表大会，享有一票基本表决权。出资额（股金和互助金）较大的社员按照章程规定，可以享有附加表决权。该社的附加表决权总票数不得超过该社社员基本表决权总票数的20％。监事会由社员、乡镇农经部门代表组成，其成员一般不少于3人，设监事长1人。监事会按照章程规定和社员大会（社员代表大会）授权，对农民资金互助合作社的经营活动进行监督。监事会负责农民资金互助合作社内部稽核工作。每月对所发生的会计业务逐笔稽核，并在稽核后汇总填写稽核报告书，连同财务会计报表一并上报主管部门。
6、农民资金互助合作社自动充实资本的机制。农民资金互助合作社章程规定，单一社员借款最高额可达其股金总额的6倍，由此即确立了社员股金与贷款最高限额之间的比例为1∶6。如果农民资金需求提高，则需要增加入股资金。由此，建立起了资本金随农民需求增长而自动增长的机制。
7、风险预警和防范机制。农民资金互助合作社要充分认识和评估可能存在的风险，建立健全风险预警和防范机制，使风险处于可以控制的范围内，确保农民资金互助合作社安全稳健运行。农村合作经济经营管理部门作为农民资金互助合作社的主管部门，认真执行《盐城市农民资金互助合作社考核评价暂行办法》，对所辖管的所有资金互助合作社每年都进行年中初步考核，年终综合考核。考核的项目和分值为：合规营运（10分）；为农服务（10分）；风险控制（50分）；内部治理（15分）；基础管理（15分）。考核得分在75分以上为合格，账外设账、直接或变相一股独大、发生挪用资金事件或严重安全事故等不得评为合格。85～95分为良好，95分以上为优秀。对考核结果进行分类管理：凡评为不合格的，应纳入重点监管，加大监管的力度，进行通报、专题谈话、警告、限期整顿、限制资金规模等；考核评价得分特别低的，应进行停业整顿。考核评为优秀的资金合作社，可以命名为本年度“五好农民资金互助合作社”。
三、盐城市农民资金互助合作社运行机制带来的问题
1、政策支持机制中存在“农民资金互助合作社市场主体身份问题”。盐城市农民资金互助合作社是在民政部门登记为“民办非企业单位”，《民办非企业单位登记管理暂行条例》明确规定，“民办非企业单位不得从事营利性经营活动”，这与农民资金互助合作社的功能定位不符，不利于其为社员提供资金融通服务。另外，在市场经济体制下，农民资金互助合作社不具备法人资格，即不具备市场主体身份，无法参与市场经济活动。因此，政策支持机制中还存在不利于农民资金互助合作组织生存和发展的外部环境。
2、运营机制中存在“擅自高利率乱集资的隐患”。农民资金互助合作社的管理者，是那些曾在农信社、农村合作基金会或村组会计岗位上工作过的人，他们有一定的组织资金的经验，但他们会为了追求自己的利益最大化，存在“擅自抬高利率乱集资”的隐患，如果监管不力，会容易造成高利率乱集资的情况发生，给社会带来不良的影响。
3、担保机制中存在“信用工具缺乏问题”。农民资金互助合作社担保机制采用“信用担保”和“联保”机制，没有实质性相对应的财产担保机制，长期发展下去，很容易出现借款呆账问题。在调查中发现互助金投放对象过于集中，投放地域范畴过宽，单笔互助金规模偏大。这会给农民资金互助合作社的运行带来较大的不确定性。
4、监管机制中存在“一股独大问题”。在调查中发现，有个别的农民资金互助合作社股本名义上是本地社员，实际上由一个人或少数几个人控股，甚至有异地投资，社员异地化；有些合作社管理不民主，重大经营方针少数人说了算，社员的主体地位没有体现出来，存在着“一股独大问题”。
5、自动充实资本机制中存在“规模无限扩大问题”。没有规模就没有效益，农民资金互助合作社可持续发展必须要有效益的支撑，必须要有一定的规模支撑。盐城市农民资金互助合作社试点监督管理办法（试行）办法中虽然强调坚持适度规模，但在调查中遇到农民资金互助合作社为追求效益最大化，降低农民入社门槛，成员人数变动较大；有的甚至没有实行社员制，未按规定入股、入社，甚至容许社员存入活期互助金、定活两便互助金；有的提高存款利率，吸引社员存入互助互助金，扩大规模。规模无限扩大不仅会带来经营风险，而且会导致有关金融机构与农民资金互助合作社恶性竞争吸储，破坏正常的区域金融秩序。
四、盐城市农民资金互助合作社运行机制正常运行的对策
为解决实践中农民资金互助合作社运行机制存在的问题可采取以下对策：
1、加大政府对农民资金互助合作社的支持力度。鉴于盐城市农民资金互助合作社正处于发展起步阶段，政府应为其发展创造相对宽松的政策和法律环境。一是对《农村资金互助社管理暂行规定》进行修订，明确银监会委托农村合作经济经营管理部门作为农民资金互助合作社的主管部门，对农民资金互助合作社进行指导、管理、监督、协调和服务，发放金融管理当局的“经营金融业务许可证”，解决“伪农民资金互助社”市场主体身份问题，进一步营造有利于农民资金互助合作组织生存和发展的外部环境；二是落实财政税收扶持的具体政策，参照农民专业合作社或农村金融企业享受税收优惠。
2、农村合作经济经营管理部门应加强对农民资金互助合作社监控的力度。主要是加强检查、审计等监管力度，采取委派乡镇经管负责人直接参股和委派主办会计等方法，及时发现问题，并及时处理。
3、农民资金互助合作社要积极探索控制风险的方式。从农民资金互助合作社的章程来看，应在以下几个方面控制信用风险：（1）以出资额控制借款规模，避免了借款额过多超过偿还能力；（2）实行贷款互保制度，实现了风险的分散和转移；（3）通过单个农民最高贷款额和最大10户贷款额的比例控制，保证了贷款风险的分散化；（4）建立借贷保险制度。农民资金互助合作社针对社员贷款因自然灾害死亡无人还贷情况，因此建议建立借贷保险制度，以农民资金互助合作社贷款业务为切入点，成立专业保险公司，利用农民资金互助合作社的渠道，专门针对合作社的广大社员开展保险业务。这样，资金互助合作社可以农业保险为客户提供保障，保险公司也可以有效降低资金互助合作社的贷款风险，从而实现双赢；（5）探索利用集体土地使用权、房屋产权抵押作为信用工具。农民对土地拥有自主生产经营的权利，这种权利也是生产要素，可以将其市场化，赋予其交易性和流通性，农民就可以用土地使用权作资本借贷的抵押物。房屋产权是农民私有物权，也可以作资本借贷的抵押物，将土地使用权、房产货币化后作为抵押和担保工具，该做法目前虽尚缺乏相应的法律依据，但可加以探索。
4、要坚决贯彻“合作制”的基本原则。农民资金互助合作社应建立真正意义上的本地社员制，真正意义上的理事会、监事会，实行真正意义上一股一票制，多入股的社员也只有一票表决权，防止“一股独大”，同时也必须防止社员身份的“异化”，在调查中发现，有个别的农民资金互助合作社股本名义上是本地社员，实际上由一个人或少数几个人控股，甚至有异地投资，社员异地化，因此农村合作经济经营管理部门要加强对社员身份的稽查。增强农民资金互助合作社的民主性、透明性，杜绝内部人控制，防止合作组织异化，成为少数股东的“富人俱乐部”。
5、股权设置多样化。盐城市农民资金互助合作社的资金来源是吸纳社员基础股金、互助金、接受社会捐赠、财政专项扶持资金。目前，农民资金互助组织的资金主要是来源于农村社区内的农民，而接受社会捐赠、财政专项扶持资金只是写在章程里。列宁讲，合作社是需要一定阶级的财政支持才能建立起来的。因此，要加大对农民资金互助合作社的财政转移支付的力度，政府可以把财政支农或农业扶贫资金集中起来，通过资金互助合作社运作，以国家公共股的形式投入资金互助合作社，一方面改善资金互助合作社的资本构成，增加营运资金，扩大股本规模；另一方面提高这部分资金的运用效率，真正实现支农、扶农、强农的目的。
（作者单位：盐城生物工程高等职业技术学校）
主要参考文献：
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［2］姜佰林.农民资金互助合作社融资难题待解[J].农村金融，2008.5.
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