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税收管理体制是在各级国家机构之间划分税权的制度。税权的划分有纵向划分和横向划分。纵向划分是指税权在中央与地方国家机构之间的划分；横向划分是指税权在同级立法、司法、行政等国家机构之间的划分。税收管理权限，包括税收立法权、税收法律法规的解释权、税种的开征或停征权、税目和税率的调整权、税收的加征和减免权等。如果按大类划分，可以简单地将税收管理权限划分为税收立法权和税收执法权两类。
一、我国税收管理体制的现存问题
1994年我国实施分税制财政管理体制，这是由“分级包干”体制向分级财政体制的重要转变，也是税收管理体制从“集中税权”向“合理分权”的重大转变。所谓“合理分权”，其实质就是中央同地方在税收管理权限上的科学划分问题。这里包括税收立法权、税种开征与停征权、税法解释权、税收稽征管理权、税法执行权、税收减免权等等。这些权限应当根据实施分税制的要求加以合理划分和科学规范。这一改革对于理顺中央与地方的分配关系，调动中央、地方两个积极性，加强税收征管，保证财政收入和增强宏观调控能力，都发挥了积极作用。但也存在一些有待于加以完善的问题。
（一）分税制改革没有到位。根据事权与购权相结合的原则实施分税制的要求来看，这一改革还没有到位，主要表现在以下几个方面：（1）分税不分权，没有实现实际意义上的分税制。长期以来，我国税收管理体制一直延续计划经济时期所形成的高度集中的由中央统一税政的管理体制。既没有适应社会主义市场经济的发展进行调整，也没有因实行分税制而作相应改变。（2）财权与事权不相称，地方税收入难以适应地方财政来源的主体需要。当前，由于中央与地方事权范围划分尚不够清晰，存在着交叉、重叠和包揽过多的现象，导致中央与地方的财力划分只能是粗线条的，与实际需要存有一定差距。（3）收入划分犬牙交错，难以形成地方税体系。1994年实行分税制财政管理体制，按税种划分为中央税、地方税和共享税，但在实施中，又有多项标准，把地方税种的某些收入划归中央。这样就导致分税制不规范，且很难按分税制要求建立稳定的、有实效的地方税收体系。
（二）地方税制改革滞后。这些年来，完善税制的改革集中于中央税的主体税种，对完善地方税制的改革基本上是原地踏步。对于如何构造能够与地方财权、事权相适应的地方税收体系，明显滞后于经济发展和实施分税制财政管理体制的需要。（1）税制老化和内外两套税制的状况没有改变。（2）地方税的主体税种尚未形成。分税制划归地方税的税种数量不少，但是除了营业税，地方企业所得税和个人所得税以外多是一些税源分散、征收难度大，收入不稳定的小税种，难以形成规模收入，没有当家的主体税种。（3）立法级次较低影响依法行政的权威性和严肃性。在地方税的税种中，除了个人所得税是全国人大通过的税法和农业税条例是全国人大常委会通过发布的以外，其余税种都是行政法规的暂行条例。
（三）税收立法权纵向划分存在问题
我国的税收立法权纵向划分存在的问题是规范的税收立法权过于集中，而不规范的准税收权－费权则泛滥失控。当前，我国省级的税收立法权只有：屠宰税、筵席税的开征停征权；城镇土地使用税、车船使用税、房产税、城市维护建设税等地方税实施细则的制定权与解释权；在规定税率幅度内具体适用税率的确定权；在中央规定的幅度内确定本地增值税、营业税起征点的权力等，其余税收立法权则基本由中央掌握。这种状况造成地方政府无法通过规范的渠道取得行使其职能所必需的资金，而中央对此的解决办法却是在正规的收入渠道之外另开一道预算外资金的口子。预算外资金俗称费，其中的大部分是凭借政府的权力收取的，具有强制性、无偿性、固定性，具有税的性质，是以费的外在形式存在的事实上的税收。但是由于其与生俱来的不规范性，它的开征、征收标准、管理、使用等方面存在很多问题，甚至在预算外资金之外又形成了不合法但却半公开存在着的制度外资金。这些预算外及制度外资金绝大部分由地方政府及其各部门掌握，与此相关的费权则往往超出了中央甚至地方财政部门的控制之外，形成事实上的财政资金的体外循环。这些问题要求我国在清费立税、改革地方税体系的同时，改革税收管理体制，取消不规范的费权，赋予地方适当的地方税收立法权。
二、新形势下我国税收管理体制的发展与完善
（一）对国外税收管理体制的借鉴
1、实行集权与分权相结合的分税制。首先，在我国实行分税制要符合国情。中国是一个人口众多的大国，各地区之间的经济发展不平衡，资源分布也不尽合理，所以搞彻底的分税制是不现实的。其次，在分税制的设计上，对财权与事权相对应的理论要重新认识。对财权可分解为支出权和征税权，其中的支出权可以与事权相一致，而征税权则不能绝对与事权相对应。征税权的划分要由国家税收管理体制的模式来决定。最后，实行分税制后，应按照国际惯例，从法律上保证国税优先课征权和优先执法权。要建立与我国政治管理层次相适应的中央对所有开征的税种实行全面监督和管理的体系。
2、实行中央对地方补助制度。首先，应按一定的科学标准确定地方的财政支出水平，如果地方支大于收，由中央给予一般性财政补助，主要用于平衡地方预算，满足地方政府最基本的开支需要。同时，中央对地方的专项拨款补助应成为国家实施宏观调控的有力手段。要明确专项拨款补助的重点，体现国家产业政策的要求，范围不能太宽。地方应有配套资金，以发挥中央财政资金的导向作用，从而扩大对上述基本产业、基础设施建设的总体资金投入量。
（二）对于税收立法权纵向划分问题的对策。我国是一个幅员辽阔、民族众多的单一制国家，目前处于经济起飞阶段，基础设施落后，区域经济发展不平衡，这些因素要求我国在税收立法权的纵向划分上应当以集为主，集中有分，即以中央集权为主，但又必须赋予地方部分地方税的税收立法权，从而达到集与分的平衡，提高政府干预市场的效率。具体设想：
1、对部分对国民经济影响较大且税基流动性较大的地方税，其开征停征权、税目的增减权、税率浮动幅度的确定权、减税免税和加税的权力都应由中央掌握，地方拥有在中央确定的税率浮动幅度内确定本地区适用税率的权力。
2、对部分税基较固定的地方税，如土地税、房产税等，应赋予地方政府在中央制定的较大的税率浮动范围内确定本地区不同地域的适用税率，以及在中央限定的条件下减税、免税和加税的权力。
3、对部分用途具有特定性的地方税，如城市维护建设税等，其开征停征权由中央掌握，税目税率的调整权、减税免税和加税的权力则归地方所有，但其征收方案须报中央备案。
4、允许地方开征部分地方色彩浓厚的地方税，这些税种的开征停征权、税目税率的调整权、减税免税等权力都属于地方，其征收方案亦须报中央备案，但当中央在全国范围内开征类似税种时，地方开征的这些税种自动废止；当中央认为这些税种妨碍社会经济的发展时，可通过法律程序宣布其无效或将其废止。
对税收立法权进行以上划分，一方面可以保证中央的权威，强化中央政府的宏观调控，避免因地方各自为政而可能引起的地区间低税竞争扭曲资源配置从而造成效率损失的现象；另一方面亦可以调动地方的积极性，使地方政府可以因地制宜地运用税收政策调节本地的社会经济，合理配置当地资源，提供符合本地居民需要的公共产品。
（三）入世后所应考虑的问题。入世后，中国在完善税制时应重点考虑以下问题：扩大税基，调整税率，优化结构，公平税负，强化调控，实施税费改革，合理分权，规范分配关系，提高征管税率，降低成本，方便纳税人，增加财政收入。在此基础上，调整后的中国税制将与国际通行税制相接轨以适应国际贸易需要，从而有助于推动中国融入国际经济一体化；有助于投资者对投资项目所受税收环境影响做出合理预期估计；有助于清除一些影响经济发展的税收障碍，使市场在资源配置中更好地发挥基础性引导作用。(□文/王春梅 蒲 蓉)
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