| 联系我们 |
 |
合作经济与科技杂志社
地址：石家庄市建设南大街21号
邮编：050011
电话：0311-86049879 |
|
|
| 经济/产业 |
——以金华市为个案研究
金华市位于浙江省中西部，为省辖地级市，土地面积10918平方公里。近年来，金华市经济持续、快速增长，城市化进程不断加快，城市空间迅速扩展，数量大增。为保证城市发展对土地的需求，大量农用土地被征用。被征地农民这一不同于普通农民，又有别于一般市民的特殊群体也随之形成。如何做到既能满足建设所需的土地，又能切实维护好农民的根本利益，不影响失地农民的生活和就业问题，确保社会稳定和经济发展，这是一项严峻而又艰巨的任务。
一、城市化、现代化进程的加快导致“三个凸现”
（一）“两个攀升”凸现
一是征地量逐年攀升。据有关资料统计，随着一大批新兴工业园区、高教园区崛起，城市用地面积迅速递增。据调查，1999－2003年底，金华市范围内征用土地288410亩，仅市区就达64746亩（见表1）。
二是被征地农民数量逐步攀升。按人均耕地不足0.2亩以下定义为被征地农民,金华市失地农民大约在40万人左右，仅市区城市建设用地规划范围内就有约10万被征地农民，其中城区范围约为5万。金华市金东区“一区两园”、“一港两城”和六个工业小区征用土地面积尤为集中。如新城区所在地的多湖街道共有人口11699人，建区后全部失去土地的农户就有650户、1628人。该街道所属的泉源村，除去历年工业用地被征用外，剩余的土地也由于新城区建设被全部征用，全村331户、841人全部失去土地。到目前为止，全区全部失去土地的人口已有7060人，人均5分地以下的人口有16362人。
(二)被征地农民基本生活保障问题凸现
土地是农民千百年来赖以生存的物质基础和最可靠的收入来源。而市区农民人多地少，每人几分口粮田的现况更显示出其养家糊口的“活命田”特性。在目前农民没有社会保障机制的情况下，失去了土地，也就意味着失去了最基本的生活来源和生存基础。被征地农民相当部分文化程度低，接受新生事物慢，专业技能缺乏，就业竞争能力弱。并且对失土、失业普遍缺少心理准备和应变门路，加上全社会总的就业形势较为严峻，被征地农民的就业就更加困难。据对市区几个开发区的调查，目前被征地村劳动力中，自谋职业和有稳定就业岗位的农民只占30％左右。如金三角开发区对区内18－60周岁劳动年龄段人员的调查，15300人中，外出打工的占25.8％，经商的占8.4％，从事来料加工的占3.8％，在农村务农的则占62％。并且，被征地农民中年龄偏大的为数不少。据对市区整村征地量在2/3左右的农村的初步统计，目前市二环线之内涉及的57个行政村中，男45周岁，女40周岁以上人员占农村人口的40.75％。这部分人员对土地的依赖性特别强，失去土地后社会保障跟不上，则很容易在经济上出现新的“困难群体”。
（三）不稳定因素凸现
土地被征用后，由于就业难，一些被征地农民要保持生活水平比征地前不下降较难做到，对现实生活就会产生不满情绪；而一些被征地农民因找不到工作，无业闲散在社会上，则容易诱发社会不稳定因素；还有一些被征地农民由于赌博、挥霍、投资失败，或给晚辈造房，或因婚嫁、上学、治病等原因很快就将征地补偿款用完而失去生活来源。同时，基层在征地及资金分配、使用、管理等问题稍有处理不当，也容易诱发严重群体事件。再者，由于被征地农民是一个特殊群体，目前又缺少一个针对性很强的特殊政策，缺少有效的管理手段和方法，这也给政府，给基层工作带来了较大的难度。据了解，近年来浙江省因征用土地而引发的信访就占信访量的三分之一，而金华市已超出了全省的平均数。2003年金华市劳动保障部门收到的13件人大提案中，有9件是涉及被征地农民的。可见，被征地农民问题不解决，潜在的社会不稳定因素就越多，就会拉城市化和现代化的后腿。
二、失地农民社会保障工作中存在的问题
（一）补偿标准过低，不统一
现行征地补偿标准的规定不尽科学合理，存在着保障农民利益与降低建设投资成本的矛盾。根据新《土地管理法》的规定。征用耕地的土地补偿费，按照其被征用前三年平均年产值的6至10倍补偿，安置补助费按耕地被征用前三年年平均产值的4至6倍补助，那么征用1亩的土地补偿标准一般只有8000至12000元，最高的也就是3万元左右（不含青苗补偿费）。而金华市农民以种植经济作物为主，这种补偿标准明显偏低。有的农民反映，这点征地补偿费，种上两年的葡萄、蔬菜就可收回了。因被征土地使用性质不同而导致的补偿标准不一，也使一些农民困惑不解，如高速公路征地费每亩只有8000元左右；金东新区每亩有3万元，“东二环”每亩则为1.5万元。调查中有的农民反映，自家的同一块田，一部分田是1.5万元，另一部分田是3万元。
（二）失地农民就业困难
从理论上讲，随着城市化的推进和市场经济的发展，为农民就业提供了广阔的空间。然而理论与现实毕竟有很大的距离，调查发现，农民反映最多的还是就业问题。经过分析，就业难主要有以下几个方面的原困：一是政府提供的就业岗位有限。近年来，各级政府的精力主要用于如何解决城镇下岗职工的再就业问题，在短期内很难为失地农民提供新的就业岗位。二是失地农民的就业受到外来低工资民工潮的冲击。当前，江西、贵州、四川等地的大量民工涌入金华，以“肯吃苦、低报酬”的优势与当地农民争就业机会。三是失地农民就业受到自身素质和有关政策的限制。他们文化程度偏低，一些中年以上的农民甚至是文盲或半文盲，不容易掌握新技能。同时，由于城乡二元经济社会体制和观念的影响，存在许多行业或工种限制农民工准入的问题。再加上我区一些原本适合农民就业的陶瓷砖瓦业，由于以牺牲生态环境和掠夺公共资源为代价，近年来经过治理整顿纷纷停产，使得农民的就业门路也越来越窄。四是农民中的“弱势群体”就业难尤为突出。由于个体素质不高，再加上年纪偏大、体力不支等原因，他们中大多就业无望。赤松镇的石牌村，全村830个劳动力，人均只有0.25亩耕地，村里除30人从事废品收购，10多人在外打工，120余人在本地企业务工，一些妇女每天靠串珠、做假发等赚几元生活费外，大多数无事可做。一旦把仅有的补偿款用完，生活将失去保障。五是农民经商做生意风险越来越大。近年来消费不旺、市场竞争激烈，不少尝试经商的农民感到生意越来越难做，其中大部分又再次失业，有的还亏了老本。
（三）补偿资金管理混乱
土地补偿费的分配和使用方面存在着严重的问题。首先是分配不规范。有的村以“人地对应”的办法将征地补偿款全额到户，有的归集体经济组织所有，有的在集体经济组织和农民之间进行分配，没有一个统一的分配标准。其次是使用失当。有的农民在拿到征地补偿金后开始大兴土木，一次性将到手的钱花在建房上；有的突击性花钱购物，许多年轻人得到征地款后立即买了手机和摩托车，仅赤松乡石下村，2002年就多了130辆摩托车、300部手机，基本上是用征地款购买的。只有少数村如多湖的望府墩，每年拿出18万元左右的征用款给失地农民进行保险，每亩被征用土地每年可以拿到400斤大米，60岁以上的农民每月可领30元钱。征地补偿费的使用大多处于无序和混乱状态。特别是将补偿款大部分留在村集体的村，由于工作中方法欠妥或干部手脚不清，引起被征地农民和农村基层组织的矛盾尖锐化。村民们担心村集体缺乏严格有效的管理，集体的钱被少数人不明不白地用了。
三、建立健全失地农民社会保障制度
土地对农民有多方面的保障功能，它可为农民提供基本的生活保障和就业机会，产生直接收益功效和资产增值功效等等。这些功能随着土地的征用一并丧失，而要保障失地农民的利益，则应该给予农民在这些权利上的等价补偿。
1、改进补偿方式，提高补偿标准。调整征地补偿标准的实质，是调整国家、农村集体、农民个人三者的利益关系。在兼顾三者利益的前提下，当前的侧重点应是保护和落实好农民个人的切身利益。
现行的《中华人民共和国土地管理法》规定的征用耕地的补偿费用由三部分组成：一是土地补偿费，标准为该耕地年产值的6－10倍；二是安置补助费，标准为该耕地年产值的4－6倍；三是被征用土地上附着物和青苗的补偿费。从目前的情况看，三项补偿合并计算，每亩也就数千元，总体上说这一补偿标准很低。为此应尽快对土地管理法中规定的补偿方式和标准进行修改。
目前流行的一种说法是让农民享受因土地用途转变而产生的土地增值，我认为这种认识是片面的。土地因为从农用地转变为建设用地而产生的增值来源于整个国家和社会，是不以人的意志为转移的，这部分增值理当回归与国家和社会。同时,全国各地因土地征用而造成的信访越来越多,有的地方政府给予的补偿已经很高了,但是还是有农民不断上访,以求更大的利益。这严重阻碍了地方的经济建设。在提高土地补偿标准的同时我们不能让一些农民予索予求。因此,政府应该尽快做出统一的合理的补偿标准。国外比较流行的做法是向农民购买土地使用权，在市场经济下按市场价格给农民予以赔偿，而不是补偿。我认为这种做法相对于国家和农民来说，都是比较公平、合理的。
2、建立失地农民社会保障基金。设立社会保障基金是各国社会保障制度的通行做法，设立失地农民社会保障基金有助于降低他们面临的风险,促进社会稳定发展。但是我国目前还处于社会主义初级阶段,经济发展水平低,保障资本短缺,由国家财政全部负担失地农民社会保障是不现实的。要给失地农民以城镇居民的待遇，把失地农民纳入整个社会保障体系，建立保障基金，实行社会基本养老保险、医疗保险和失业保险，其费用应由国家、集体、个人共同承担。国家承担的部分在土地出让净收益中列支，集体出资部分应首先在土地征用和劳力安置补助费中列支。保障金要建立专门账户，统筹安排，专款专用。对达到退休年龄的失地农民（男60周岁，女55周岁）的户口要“农转非”，并为其一次性缴纳养老保险统筹费。列入社保的失地农民由国土资源管理部门根据土地征用后需要安置的农业人口情况，发给《征地人员手册》，由社会保障部门统一负责参保。
3、健全三项制度，实现制度创新
（1）建立健全失地农民养老保险制度。由于劳动能力下降或机会丧失,老年人不再具有收入来源或收入明显减少,而表现为消费远大于产出。可见养老风险是客观存在的,每一个活着的人都将面临。失地农民目前的养老方式主要依靠传统的家庭养老模式。这种以约定俗成的规则,依赖子女供给的养老模式,总是具有一定的风险。失地农民由于文化素质较低,面临很大的失业风险,这又冲击着传统的家庭养老模式。农民的养老问题历来是农民最关心的问题之一,尤其当农民失去土地之后。因此,失地农民养老保障制度的建立,将对社会稳定、计划生育基本国策的推行起到积极的作用。
（2）建立健全失地农民医疗保险制度。医学科技技术的进步,提高了医疗服务水平,但在保障和提高居民健康水平的同时,医疗费用大幅攀升,尤其是大病。高额的医疗费用支出,对失地农民而言,显然有巨大的压力。因此，建立被征地农民医疗保障制度，最迫切的是要尽快建立大病和住院保障制度。对此，可以对被征地农民进行分类，对不同情况予以区别对待，如按劳动时间长短来确定享受的医疗保障待遇。在这方面，政府承担的责任主要是制定政策和组织管理的职能，必要时给予适当的财政扶持。同时，建立相应的社会医疗救援制度，充分体现社会主义大家庭互帮互助的良好风尚。建立这项制度有效的办法是官民结合，即除政府承担相应的责任外，还要引导社区经济、企业、慈善机构、外资机构及个人等多方面的捐助，充实被征地农民医疗救援基金。
（3）建立健全失地农民最低生活保障制度。失地农民既有别于农民,又不同于城市居民,成为一个边缘群体。他们既不享有土地的保障,也不享有同城市居民一样的社会保障。最低生活保障是国民应该享有的基本权利,因此必须重视失地农民最低生活保障的建立。2001年10月1日正式实施的《浙江省最低生活保障办法》规定了城乡一体化的最低生活保障制度,这为建立失地农民最低生活保障提供了制度上的借鉴。实施这项制度主要注意以下三点：其一，科学确定最低生活保障线标准。需要考虑的主要因素是维持被征地农民的基本生活物质需要、当地人均国民生产总值和农民人均纯收入、地方财政和乡镇集体的承受能力以及物价上涨指数，在此基础上确定一个较为科学、可行的最低生活保障标准。其二，严格界定最低生活保障对象。大体上包括因缺少劳动力、低收入家庭；因灾难、大病及残疾致贫的家庭；无劳动能力、无生活来源及无法定抚养人的老年人、未成年人和残疾人等。其三，坚持多渠道筹集资金，努力做到应保尽保。低保所需资金，按照不同的分担比例，列入县（市、区）和乡镇两级政府预算，执行“年度预算、定期拨付、年终决算、结余留转”的运行机制。各级政府对这方面该支出的钱，必须足额支出。同时还必须辅之以社会化帮扶的渠道募集资金。
4、为失地农民提供受教育和培训的机会。保障制度在历史上随同社会经济和科学技术而不断发展,是社会进步的重要标志。但长期以来存在这样一种观点,即认为社会保障只包括人们的生老病死等问题,而把教育和职业培训排除在外。实际上,现代社会保障制度的内容十分广泛,它不仅包括了人们的物质生活方面,而且包括人们的精神生活方面。失地农民不仅有生存权的问题,而且也有一个发展权的问题。美国、日本等国家都非常重视教育和职业培训在社会保障中的作用,以发挥非物质性的社会保障对现代化的重要作用。通过职业培训,提高了劳动者素质,有利于劳动者就业,在一定程度上缓解了失业问题。长期以来,我国农民(包括失地农民)由于缺少受教育和培训的机会,文化素质和知识技能低下,农民失去土地后,他们在社会上的竞争能力十分有限,面临着极大的风险。为了让失地农民过上更好的生活,维护社会稳定,我们无法想像大批失地农民靠最低生活保障而生活。为失地农民提供受教育和培训的机会,既可以提高农民素质,增强技能,又可以减少保障基金的支出,增加就业岗位。
5、农民转市民，进行户籍改革。对大量土地被征用、旧村整体迁移，又面临“村改居”的失地农民，要优先给予变农民为居民的政策，享受城市居民同等待遇，包括养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障、再就业优惠政策等。对土地部分被征用的农村，应深化户籍制度改革，降低门槛，消除壁垒，允许失地农民就地转为城镇户口，允许参加城镇养老保险，享受城镇居民最低生活保障和村级福利，以利社会稳定。
6、留地保障，增强集体经济实力。在规划区内征用土地中留出一定数量土地，由农民集体经济组织开发、经营。这个集体经济组织可以是原集体土地所有者，也可以是规划区外的农民集体经济组织。具体做法：农民每退出二份农业用地，获得一份建设用地的使用权。也可以实行"三三制"的办法，即把农民土地分为三份，一份交给国家作为城市基础设施用地，一份用作农民享有使用权的城市用地，另一份作为农民集体所有的农地置换到远郊。(文/叶旭宏) |
|
|
|
