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国际货币基金组织的专家把有效的税收征管体系比做一座“金字塔”,认为纳税服务是整个“金字塔”的基础,是征纳双方接触的首要环节,也是税务部门职责所能影响纳税人实际数量最多的环节。纳税服务已经成为世界各国现代税收征管发展的新战略、大趋势。我国《征管法》及其《实施细则》对纳税服务赋予了新的内涵,征管体制改革也将“纳税申报和优化服务”作为新的税收征管模式的基础,昭示了我国税收征管工作从“监督型”向“服务型”转变的现实紧迫性。要适应这一重大转变,进一步提高对优化纳税服务的认识,提升纳税服务的层次就显得尤为重要。
一、对优化纳税服务的理解
(一)立足于“公共财政”范畴理解优化纳税服务。公共财政是近年来提出并已经得到比较系统地丰富和完善的一种理论。在公共财政的框架下,政府、税务机关、纳税人分别充当了用税者、征税者、纳税者的身份,作为财政主体的国家不是作为维护君主权力的机构出现,而是作为一个受托处理公共事务的机构出现,被视为社会契约的产物,其职能是提供公共服务,满足公众需求,保障个人独立人格和平等权利、维护私人产权和公平交易。其收入来源于社会的公共收入,主要体现为税收收入,其支出体现为社会公共支出;纳税人则是委托政府处理公共事务的委托者和最终消费者,生活在公共社会的每一个纳税人,有向政府纳税的义务,也应有权知道自己应纳哪些税,如何纳、纳多少、税被用于何处等的权利;税务机关作为国家或政府筹集公共收入的专业职能部门,收取为维持政府运行的收入。他们三者应处于一种权利与义务对称的关系中:政府取得了公共收入,就要提供公共服务;纳税人缴纳了税收,就有权利消费公共服务;税务机关介于二者之间,拥有政府赋予的税收执法权力,就必须准确执法,为政府筹集公共收入的同时实现政府调节经济的意图;另一方面,对纳税人,税务机关既要提供纳税服务,引导其履行纳税义务,又要严密监控,防止有人不缴或少缴税款,逃避公共责任。
(二)立足于征管模式的运行理解优化纳税服务。现行征管模式是“以申报纳税和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查,强化管理”。这个模式体现了税务管理思想在很多方面的转变,在征纳关系上,体现了“专管员”管户制向管事制转变、税务机关上门征税向纳税人自行申报纳税转变。这两种转变有一个共同的前提,即真实、及时申报纳税是纳税人应尽的义务。在实行这个模式之前,由于是“专管员”定期上门征税,怎么征、征多少基本上是由“专管员”定,纳税人纳税义务的完成很大程度依赖于税务机关。转变为自行申报纳税后,纳税人一是要有及时、真实纳税的意识,二是要了解税法,清楚自己应当纳什么税、纳多少、怎么纳。我国的现行税制较为复杂,纳税人的纳税意识培育时间也较短,税务部门不进行有效的宣传、不提供必要的服务,自行申报纳税就很难得到很好的执行,那么现行征管模式也就难以有效运行。
(三)立足于法律关系的对等理解优化纳税服务。新修订后的《税收征管法》对于纳税服务的规定虽然只是短短几十个字,意义却非同寻常,这意味着税务机关向纳税人提供纳税服务是法律赋予的义务,优化纳税服务是税务管理活动的法定内容,从根本上疏通了纳税人了解税法、明白缴税、缴明白税的渠道。更重要的一点是,对比过去的管理方式,这个规定体现了征纳关系的平等,体现了对纳税人法律人格的尊重。过去在制定税法时,较多强调纳税人的义务、责任及不遵从税法应受到的处罚,对纳税人的权利强调得较少,也就是说,过去的管理思想中有一个理论假设,即每个纳税人都可能会偷税,税务管理上主要体现为如何防范,如何“堵”,就像鲧治水;现在强调了纳税服务,则是假定每个纳税人都是公共社会中能够承担社会责任的独立主体,税务机关有义务提供必要的服务,让纳税人能够方便、准确地履行自己的纳税义务,承担社会责任,体现为如何引导,如何“疏”,就像禹治水。从假定纳税人可能偷税到假定纳税人能够承担社会责任依法纳税,体现了对纳税人法律人格的充分尊重。
二、税务机关优化纳税服务的具体建议
(一)服务队伍专业化。随着税务机关由“监督型”向“管理型”的转变,纳税服务将成为税务机关的一项重要工作。设立专门的纳税服务机构是优化纳税服务所必须的组织保证。各级税务部门应挑选业务精通、操作娴熟、服务态度好、综合素质较高的税务人员充实到服务机构,为纳税人提供高效率、高质量的专业化服务。
(二)服务要求制度化。要把国家赋予纳税人的权利和义务以及税务机关应为纳税人提供的法定服务等内容以法规形式公诸于众,将纳税服务工作纳入税务机关行政行为的范畴,充分尊重纳税人,使其享有的知情权、隐私权、申请减税、免税、退税权、陈诉权、申辩权、行政复议权、行政诉讼权、控告和检举权、要求回避权、请求国家赔偿权、委托税务代理权、索取完税凭证权等能够落到实处,保障其合法权益。在此基础上,制定统一的纳税服务制度,形成实际的、刚性的工作标准。实行考核评价机制,量化纳税服务工作,在内部考核的基础上,征询纳税人的满意程度,加强监督考核,切实规范服务行为。
(三)服务内容系统化。一套完善的纳税服务体系应包括四个环节的内容:一是税收环境服务:其主要目的是要为纳税人创造一个舒适、便利的纳税环境,包括税务人员的精神面貌和服务态度、办税大厅的整洁美观和功能设施、办税场所的合理分布等等,切实方便纳税人。二是税收信息咨询服务:经常性地主动宣传政策,通过书面资料、公告会、各种媒体、网络发布等形式将税法规定“广而告知”。同时,接受纳税人的涉税咨询,设立咨询专岗,并通过12366纳税服务热线电话、网络等媒介增加纳税人咨询的渠道,最大限度地提高纳税人对税法的自觉遵从度。三是程序性服务:要公开办税,公布《纳税指南》,将税务机关置于纳税人的监督之下;推行多元化申报,通过电话申报、邮寄申报、网上申报、银行网点报缴等多种方式使申报纳税方便、快捷且成本低廉;简化并规范税务机关内部工作程序,提高工作效率,切实解决交叉管理、互争税源、重复稽查、多头稽查等因税务机关管理方式烦琐给纳税人带来的问题;认真贯彻《行政许可法》,减少不必要的审批项目,从质量、效率的角度减少审批环节、减少审批层级,通过实行文书审批电子化等措施缩短办税时限,提高办税效率。四是救济服务:即帮助纳税人维护其合法权益,为纳税人提供其所需的税收法律援助,充分告知纳税人关于投诉、听证、税务行政复议、行政诉讼、国家赔偿等税务救济措施和程序。
(四)服务手段信息化。纳税服务应加快信息化建设的步伐,形成功能齐全、信息共享、协调高效的网上电子税务服务信息系统,实现纳税服务功能的大扩展。通过纳税服务网络系统,发挥网络互联、信息互通、资源共享的优势,方便纳税人进行查询税收法律法规、咨询疑难问题、下载表证单书、办理报税,防伪税控发票认证、申请审批等涉税事务,从而实现快速高效的集约化服务。
(五)服务对象个性化。建立纳税人洞察体系,实现纳税服务个性化。所谓纳税人洞察体系,是西方国家近年来兴起的热点,其特点是以整合纳税人信息库为基础,以纳税人的特点和需求洞察为主导,把纳税人当成顾客,及时为纳税人提供个性化的、交互式的、有效的纳税服务,改善纳税服务质量,提升纳税人满意度,提高纳税人遵从率。“纳税人关系管理”就是“客户关系管理”的理念在税收管理中的应用和发展,将使纳税服务工作发生质的飞跃。不同的纳税人在纳税遵从程度和服务需求上是不同的,税务机关不应该同样地看待所有的纳税人,而应该建立纳税人洞察体系.对纳税人进行细分,使税收服务在普遍化的基础上兼顾个性化,为纳税人提供个性化服务。但是细分的目的不是给一个群体提供100%的服务,而给另外一个群体提供50%的服务。纳税人分类的目的,是通过全面评估纳税人的状况,使每个人都能够得到他们需要的服务,同时缩小需要重点管理的纳税人规模.以利用有限的资源实现更加有效的管理。
(六)服务过程社会化。一是充分发挥税务代理的作用,把税务代理作为纳税服务的延伸加以鼓励和引导。二是得到全社会的支持和配合,建立起一个全社会的纳税服务网络,更好地提高服务的质量和实效,从而提高纳税人对税法的自觉遵从度,保证国家的税收权益。(□文/石 晖 程 非) |
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