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［提要］ 本文从政府投资角度，通过对BT项目投资控制存在的问题进行分析，提出BT项目投资控制应注重建立和规范化运作BT模式监管机制，引入竞争机制、优化合同费用条款，选择既有较强的投融资能力又有较强施工能力的BT承包商，同时建设单位应加大BT项目全过程投资控制力度，加强项目建设各个阶段的投资控制。
关键词：BT项目；投资控制；建议
中图分类号：F83 文献标识码：A
原标题：从政府投资角度探讨BT项目投资控制存在的问题及建议
收录日期：2013年5月29日
一、引言
随着“十二五”时期国家继续推行“新型城镇化”发展战略，各级政府势必又一轮的加大基础设施建设。然而，各级政府建设资金缺口日益增加，特别是国家实行稳健的货币政策后，地方政府的融资平台信贷控制进一步从紧，导致新增政府投资项目融资困难加大。各级政府寻求利用民间资金进行基础设施建设便成为解决以上矛盾的有效方法。因此，BT建设模式便成为了各级政府基础设施建设项目采取的主要方式之一。
在政府财政科学化和精细化管理的要求下，建设单位如何加强BT项目的投资控制和成本管理成为工程项目管理的重点课题。从目前国内理论研究中发现，对BT项目的理论研究主要集中在BT项目的基本概念、BT项目的投融资方式、BT模式的运作流程、BT项目风险分析等；如李金早等的“BT投资方式”，李新民的“BT模式建设重庆轻轨三号线工程的探讨”，何守奎、傅鸿源的“BT融资代建项目组织与运作管理”，沈其明的“略论建设-转让（BT）项目建设中的风险”。而从检索到的资料中对BT项目成本控制的研究相对较少，只有张丽的“BT项目的投资控制研究”等很少的几篇研究论文。因此，本文拟从政府投资的角度探讨BT项目投资控制存在的问题及建议。
二、存在的问题
BT（即建设－转让）指的是政府或政府授权项目业主，将拟建设的某个基础设施项目，通过合同约定并授权某一投资企业来融资、投资、建设，项目竣工经验收合格后，由政府或授权项目业主按合同规定赎回。通常政府回购的价格即BT项目投资主要由项目的建筑安装工程费用和融资成本构成，在这两部分费用控制中主要存在以下问题：
（一）融资建设成本相对较高。由于BT模式运作一般都有较长的建设过程，政府不仅要支付投资方的融资费用、投资回报收益，而且工程建设费用也不可能像其他项目一样大幅让利。政府虽然在短期内可以缓冲资金压力，但BT项目的回购期过于集中及融资成本过高将会直接增加政府今后的负担，形成大量的负债项目。
（二）缺乏相应的法律法规及规范。各地BT项目建设仍处于摸索阶段，从订立的相关合同文本，到建设单位、投资方权利义务以及BT项目在特定期间内的权属，再到招标、融资、建设、移交、回购等环节，都没有专门的法律法规予以明确和规范。缺乏相关的法律法规和规范约束，不仅会造成项目建设造价和成本的增加，而且会大大增大各个环节存在的风险。
（三）政府通过“BT项目授权”方式确定投资主体不利于投资控制。政府直接授权，缺少对承包商的财务状况、银行的资信等级、银行的授信额度等必要的资格审查，带有很大的盲目性和片面性，不利于选择价格合理、信誉高的承包商，没有形成公开、公平的竞争环境，且极易滋生腐败。
（四）“开口”合同条款导致投资规模无法有效控制。BT项目通常情况下项目合同结算价款为暂定价，且工程价款结算方式为按现行定额“据实结算”，总价按比例下浮。这等同于合同价款不受控制，可以被无限放大，回购方要承担计划外筹措巨额回购资金的投资风险。
三、对策建议
（一）选择既有较强的投融资能力，又有较强的施工能力的BT承包商。BT项目在规定时间建成后立即由项目业主按协议赎回，从实际意义上讲，就是由建设者垫资建设的一种变异方式，建成后由政府或政府授权的项目业主一次性或分期支付建设资金，因此BT项目的投融资和建设者应是建筑商。如果不是把项目交给建筑商而是交给单一的投资商，那么投资商又把项目转包给建筑商，而投资商要追求投资利润，建筑商又要谋取施工利润，如此一来，项目的建设成本将会加大。并且，多一个环节就意味着建设周期将会更长，相应也会增加费用，所有增加的费用最终都会转嫁为回购价，增加政府投资成本。因此，要求承建BT项目的建筑商既要有较强的投融资能力又要有较强的施工能力，既是投资者又是施工者，这样才能在保证工程质量的前提下降低投资成本。
（二）注重建立和规范化运作BT模式监管机制。为了规范BT建设项目的规范化管理和实施，从国家层面急需组织制定BT项目投资建设管理办法和标准合同示范文本，以利于建立、推进、创新和完善BT项目投资建设管理体制，使BT项目实现合法化、规范化、制度化管理。
（三）引入竞争机制、优化合同费用条款，有效锁定项目建设成本。依据《招投标法》、《合同法》的规定，通过公开招标的方式择优选择承包商是投资控制的最有效手段。因此，BT项目也应采取公开招标方式通过市场竞争方式选择各方面最适合的承包商，以达到费用最低。同时，建筑安装工程费用应遵照工程量清单的计价基本方法计算。在一些项目中可以采用组合报价的形式，即采用分部分项工程固定单价，其他的一些费用由投资承包商总价包死；或者采用部分主体工程固定单价其他零星工作总价包死的方法等，这样可以在主体工程商获得投资承包商的价格优惠，又避免因为准备工作不充分带来的零星工作及措施项目费用的漏项等。
（四）BT项目建设单位应加大BT项目全过程投资控制力度。政府将BT项目全权委托给投资单位管理的做法，极易导致投资单位和设计、施工等单位形成利益共同体，必然造成项目成本过高，也给工程质量带来隐患。BT项目工程管理过程中，要强化BT承包商的融资、投资功能，弱化项目建设管理职能，项目业主应将BT项目纳入政府投资项目管理范畴。投资决策阶段项目业主应尽可能准确地计算各项施工成本、前期费用、资金成本等可能发生的工程建设项目全过程费用，做好项目经济评价，确定工程总投资；设计阶段应尽量提高施工图设计深度，为发包阶段准确编制工程量清单和标底创造条件。发包阶段应做好招标文件的编制工作，尽可能完善招标文件减少漏洞，推行工程量清单计价，减少合同活口，避免由于合同未明确或不严密等原因造成造价失控；实施阶段应加强跟踪审计，对必需的设计变更，审计人员一定要和设计人员一起进行技术、经济分析，在保证质量和进度的前提下，选择技术上可行、经济上合理的方案进行施工；竣工结算阶段应严格按BT合同的约定审查结算的范围和结算方式，合同外工程不能纳入合同内结算，合同内各分项工程的范围划分避免重复，审核工程量的计算，控制定额的套用及费率的计取，控制特殊材料、特殊工艺及独立费的计价。
四、结语
本文分析了BT项目的现实背景和目前国内理论研究，同时通过对BT项目投资控制存在的问题进行探讨，认为BT项目投资控制应注重建立和规范化运作BT模式监管机制，引入竞争机制、优化合同费用条款，选择既有较强的投融资能力又有较强施工能力的BT承包商，同时建设单位应加大BT项目全过程投资控制力度，加强项目建设各个阶段的投资控制。本文从政府投资角度探讨BT项目投资控制存在的问题并提出对策建议。下阶段本人将进一步对BT项目合同的条款进行分析研究。
（作者单位：重庆市财政投资评审中心）
主要参考文献：
［1］李金早，任树本，杜尊亚.BT投资方式［M］.中国经济出版社，1996.
［2］李新民.BT模式建设重庆轻轨三号线工程的探讨［J］.山西建筑，2004.10.
［3］何寿奎，傅鸿源.BT融资代建制项目组织与运作管理［J］.经济师，2005.7.
［4］沈其明.略论“建设-转让（BT）”项目建设中的风险［J］.重庆交通学院学报，2005.12.
［5］张丽.BT项目的投资控制研究［M］.东南大学，2006.
［6］阮春波.http：//www.audit.gov.cn/
n1992130/n1992150/n1992576/3048018.html.
［7］周宗信.http：//www.doc88.com/p-
397145632757.html. |
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