| 联系我们 |
 |
合作经济与科技杂志社
地址：石家庄市建设南大街21号
邮编：050011
电话：0311-86049879 |
|
|
| 经济/产业 |
［提要］ 本文立足于煤炭企业，从审计目标、内容、依据方法及报告角度，探讨环境政策法规的合理性和执行的审计，期望对企业环境审计实践有一定的借鉴意义。
关键词：煤炭企业；政策法规；环境审计
本文为基金资助项目：“2012年安徽省高校省级优秀青年人才基金项目立项（社科）——煤炭企业环境审计运作模式研究”人文社科（项目编号：2012SQRW280）的阶段性成果
中图分类号：F239 文献标识码：A
收录日期：2013年8月21日
我国对于环境政策法规审计专门研究的文章并不多，只是侧重于环境政策法规执行的审计，而且很少对其本身合理科学性的审计。通常环境政策法规审计总是依附在财务收支审计和效益审计过程中，笔者在这里借鉴前人的研究成果，对其环境政策法规执行审计进行研究，还将对环境政策法规本身的合理性、科学性评审进行初探。
根据《中国环境保护21世纪议程》，我国的环境政策法规主要包括以下几个方面：第一，环境保护管理的政策法规。包括“预防为主，防治结合的政策法规”，“谁污染，谁治理政策法规”，“强化环境管理的政策法规”等；第二，环境保护经济的政策法规。环境保护经济的政策法规旨在用经济激励及符合市场规律的法规标准来促进环境保护，如排污收费政策法规、税收政策法规、信贷政策法规等；第三，环境保护技术；第四，环境保护产业；第五，国际环境与发展合作。在上述环境政策法规中，尤以环境管理和经济政策法规对环境影响更大，对它们进行审计也更具有经济意义。
一、环境政策法规合理性审计
（一）审计目标。结合被审计项目的具体情况，笔者认为环境政策法规本身的审计目标是制定环保政策法规的合理性、科学性、可行性，即是否满足环保工作的需要，是否达到可持续发展的要求。
（二）审计内容
1、要看国家政策是否贯彻了环境保护的基本国策和是否坚持了可持续发展战略。环境保护是我国的一项基本国策，可持续发展战略是我国确定的必须坚持的发展战略。国家在制定各项政策时，必须自觉遵循，体现环保和可持续发展的要求。然而在实际工作中，片面强调经济发展，“重开发，轻环保”、“先污染，后治理”，不考虑环境承载能力，以牺牲环境为代价盲目追求发展甚至出台相应政策的现象还时有发生。为此，审计机关有必要在重大的经济与社会发展政策、开发和产业结构调整决策中积极参与研究、审议其利弊，提出相应的建议，以便有助于建立起环境与发展综合决策的机制。如1994年国家审计署就参加了《中国21世纪议程优先项目计划》的研究工作，对坚持可持续发展战略发挥了积极的作用。
2、审查现行环保法律与所规范对象是否适应。若发现应予以改进的环境立法和司法中的缺陷，向立法机构及时反馈，以便及时修订法规，做出相应的补充，提高环境保护法律的立法和执法水平。
随着我国社会主义市场经济的发展，环境立法不完善、不适应形势发展要求的问题也逐渐暴露出来，急需对这些法律法规进行补充、修订。地方政府可在不违反国家环境法律法规的前提下，建立适合本地环境特点的，可操作性更强的地方环境法规体系。审计机关通过经常性的审计监督，完善立法水平。如北京市审计局通过对排污费征收情况的调查，发现了北京市环保排污费管理体制、资金收缴和使用中存在的主要问题，并有针对性地提出了“理顺环保部门行政经费来源渠道，确保环保资金专款专用”的审计建议，被市政府采纳，从而使市环保局的行政经费纳入财政预算支出，这一建议并且得到了国家环保局的重视。
3、审计人员还应当关注环境政策包含什么样的目标和承诺，对于所处地域经济发展环境改善是否起到促进作用。
（三）审计方法和依据
1、审计方法。针对环境政策法规本身的审计，不同的审计内容应有不同的审计方法，例如对排污费制定标准的合理可行性审查方法研究中，陈思维认为最佳排污收费标准应等于边际去除费用与边际去除效益相等时的值。即当治理污染所耗费的成本与由于污染得到治理而少缴的排污费两者相等时的值。从微观经济学的角度讲，企业排放污染物会对社会造成影响，例如会影响人体的健康，影响景观、减少人的效用，污水会对水产养殖的效率造成影响，降低养殖的效率等。这种无形的和有形的对周围环境的影响，在经济学上称为社会成本SC。多排放一个单位的污染物造成的社会成本为边际社会成本MSC。企业治理污染物同样需要成本，每增加治理一个单位污染物增加的成本为治理污染的边际成本MCA。（图1）
MSC随着污染物的数量增加而上升，因为污染物排放数量越多，环境受影响的程度越大；但当污染物超过一定限度，污染物对环境的影响是巨大的，这是因为环境本身具有一定的容量，能在一定的限度内自我修复。MCA是向下倾斜的，因为在少量减少废气时，减少废气的边际成本低，而在大量减少时，边际成本高。从右往左看，MCA就是企业治理污染的收益。根据边际收益与边际成本相等的原则，在E*时，也就是边际社会成本和边际治污成本相等时，企业治理污染物的效益最高。这时的排污费应为长方形P×PE×O的面积，单位排放标准为PE*的长，审计人员将其作为现行排污收费标准的依据进行评价，提出评价结论和建议。
在超标排污费评价方法中，陈思维认为若排污费是为了刺激治理污染，降低排放，则应根据各污染源的边际处理成本分析制定收费标准。若排污收费是为了社会污染提供资金，则主要应根据环境规划方案中环保工程设施的投资运行费用来计算。我国现在实行的是以征收超标排污费为主，非超标排污费为辅的收费体制。在这种体制下，排污收费标准的合理、可行性审计应注意以下几个方面：征收的超标排污费应略高于治理设施的运行费用；超标排放同质等量污染物，征收等价排污费，体现总量控制收费和公平合理原则；同一排污，超标排放多种污染因子，应实行多因子叠加收费；对污染严重的因子收费从严，对一般污染因子收费略宽；科学合理，简便易于操作。
对于排污收费依据正确性的审查中，应该根据不同情况采用不同方法，因为当收费管理体制发展较为健全的时候采用一些综合性的指标作为排污收费依据，如人口当量和毒性当量；排污收费存在较多问题时，对排放的各种污染物分别制定收费依据，我国目前采用的是这种方法。
2、审计依据。由于环境政策法规本身的审计缺乏规范统一的审计依据，使得这项审计工作还没有广泛深入开展，还需要学者们不断地总结。事实上，一般经过反馈的审计信息历来是我们国家有关部门制定政策的重要依据。
二、有关环境政策法规执行审计
（一）审计目标。对环境政策法规本身进行审计后，如果发现这项法规政策科学、合理，那么接下来就应该审计其执行情况，看能否起到预期的效果，这就是环境政策法规执行审计。在审计中，其目标就是查证环境政策法规的执行情况，揭示企业、组织机构等违反环境政策法规的经济行为，确保环境保护政策得到了很好的执行，环境受托责任的全面履行。
（二）审计内容。开展环境政策法规执行审计，是环境审计的重要方面，遵守环保法规和达到环保标准的状况是其审计的主要内容。
环境法规的执行情况一般包括：（1）“三同时”制度的遵守情况，未遵守的原因，将受何处罚；（2）环境影响评价制度的执行情况，包括主要环境及经济指标和结论；（3）环境污染情况及排污收费的交纳情况；（4）环境目标责任制的落实和执行情况，包括责任指标的完成情况和受到的奖励与惩罚；（5）被纳入城市环境综合整治的事项、原因、分配的责任指标及其完成情况，以及在城市环境综合整治定量考核中的成绩和问题；（6）参与或承担的污染集中控制情况，包括环境与财务效果，及其自身在环境集中控制之外所从事的分散治理情况；（7）排污申报登记情况，取得的排污许可证的情况以及排污许可证交易情况；（8）如果被列作限期治理的对象，应包括列入原因、要求的标准及期限、预计完成时间以及目前的进展；（9）其他由国家、地方法规和行业标准要求的有关事项。
对环境政策法规执行的审计可以围绕以下几个方面来进行：
1、执行政策法规措施的手段是否可行、具有可操作性。执行一项政策法规有很多措施和手段，如管制手段和经济手段，这些手段适用范围不同，优劣也不同，在特定的政策法规和情况下，不同的手段所起的作用也有差异。因此，审计人员应在了解各种执行政策法规手段优缺点、适用范围的基础上，评价手段的合理性和可行性。具体来讲，应该评价所采用的手段与目标是否一致，与总体环境政策之间是否冲突；手段的效果如何；在经济上是否有效率；手段是否体现公平性原则；手段管理上是否可行，经济上是否合理等。
2、执行是否与政策法规目标相一致。每一项政策都有明确的目标，审计人员在进行环境政策法规执行审计时，应首先考虑政策规定执行是否能够达到预期的目标。从经济学的观点看，由市场来进行资源配置是最有效率的，所以应考虑该政策由市场行为本身的经济手段来解决问题。
3、评价政策法规执行的实施效果，发现存在的问题。评价政策法规执行措施的实施是否达到预期的目标，总体效果如何，有无出现相反的效果。同时，审计人员还应把发现的问题及时反馈给有关部门，促使他们修订政策法规和加强管理，提高政策法规的实施效果。
（三）审计方法。在完成审计过程中一般使用调查表技术，采用观察、查询等方法获取证据，在合规性环境审计中更应该注重使用以下调查方法，如实地观察法、面询法、调查问卷法等。
（四）审计依据。环境政策法规执行审计的主要依据应是前面所提到的有关环境方面的政策、法律法规；制度、财经法纪。
（五）审计报告。笔者对环境合规性审计报告进行了一系列构想，认为报告中主要包括审计的范围、内容、方式、时间；被审单位的基本情况，包括经济性质、经营情况和财务状况；环境合规性审计中发现的问题；审计评价，如违反环境保护法律方面的评价；审计意见或建议。与传统的合规性审计报告相比，环境合规性审计报告还应该特别说明以下内容：（1）本区域或组织的环境状况，存在的风险及其对内部和外部的影响；（2）遵守环保法规和达到环保标准的状况；（3）已揭露和潜在的环境危害主要事项、成因与治理措施，取得的成果和未解决的问题等。
（作者单位：淮南职业技术学院）
主要参考文献：
［1］陈思维.环境审计［M］.北京：经济管理出版社，1998.
［2］刘长翠.企业环境审计［M］.北京：中国人民大学出版社，2005.
［3］陈正兴.环境审计［M］.北京：中国审计出版社，2001.
［4］蔡春，陈晓媛等.环境审计论［M］.北京：中国时代经济出版社，2006.
［5］李才臣.环境审计理论与实务［M］.北京：中国化学工业出版社，2007. |
|
|
|
