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［提要］ 本文诠释城市基础设施建设投融资概念，提出存在的问题，并提出相关对策，以期为城市基础设施建设投融资提供相关理论依据和现实指导。
关键词：城市；基础设施；投融资建设
本文为2013年度河北省社会科学发展研究课题“后金融危机时代城市基础设施投融资模式创新研究”（课题编号：201303167）研究成果之一
中图分类号：F83 文献标识码：A
收录日期：2013年9月3日
城市基础设施建设是促进经济高速发展的重要因素，也是经济快速发展的重要保证。然而，随着城市人口的迅速增加，我国城市的基础设施和公共服务业供求不足，严重阻碍了城市发展，造成这一状况的直接原因是有效投入不足，而深层次的原因则是城市基础设施投融资体制及其运行机制改革相对滞后。
一、城市基础设施建设投融资概念
城市基础设施是为了保证城市的生存发展并且满足居民的物质生活需要而向各单位和城市居民提供最基本的公共设施与无形服务的总称。城市基础设施包括提供有形物质基础的工程性基础设施和提供各种无形资产的社会性基础设施。工程性基础设施包括供水供气、交通运输、通讯、能源以及环境卫生等有形的物质设施基础；社会性基础设施是指文化教育、科学技术、商业服务、社会福利等无形资产设施。
城市基础设施建设投融资包括投资活动与融资活动两部分。投资活动是指投资者将资金投入到特定的项目而最终获得城市建设的社会、环境或经济效益的过程，它包括投资决策、实施投资以及回收资金获益的整个过程。融资活动是筹资者在特定条件下通过一定的融资渠道筹措一定量资金的过程。城市基础设施建设的投融资活动互相影响、相辅相成。融资活动是以投资活动为目的，投资活动需要通过融资活动筹得资金。
二、城市基础设施建设投融资存在的问题
1、投融资渠道单一，市场对资源配置的基础性作用难以发挥。我国城市建设规模的增长主要依靠政府财政性资源，政府资金和利用国内外金融机构贷款占投资总额的80%以上，直接投资比例不到20%。许多地方的城市基础设施项目建设和运营基本由政府承担，其资金配套、贷款担保以及运行经费不足的弥补基本上也是依靠地方财政。在基础设施建设市场化改革问题上认识不足，积极性不高，致使基础设施市场化建设进程缓慢。政府对基础设施建设领域干涉过多，在一定程度上挤压了民间投资、外商投资，压抑了市场机制活力，对扩大内需和消费启动极为不利，也导致市场机制作用难以发挥。我国城市建设规模的增长主要依靠政府财政性资源来应对市场需求的模式实现的。政府资金和利用国内外金融机构贷款占投资总额的80%以上，直接投资比例不到20%。许多地方的城市基础设施项目的建设和运营基本由政府承担，其资金配套、贷款担保以及运行经费不足的弥补基本上也是依靠地方财政。更有甚者，个别地方城建资金几乎全部靠财政支出，导致地方政府财政赤字。在基础设施建设市场化改革问题上认识不足，积极性不高，致使基础设施市场化建设进程缓慢。政府对基础设施建设领域干涉过多，在一定程度上挤压了民间投资、外商投资，压抑了市场机制活力，对扩大内需和消费启动极为不利，也导致市场机制作用难以发挥。
2、城市基础设施商品性体现不充分，价格改革滞后，财政负担重。首先，受传统观念的影响，自来水、燃气、热力、公交等城市基础设施建设提供的公用产品长期处于低价运营状态，价格与价值背离。为了维持这些城市基础设施的正常运营，政府每年都要向其建设企业提供巨额补贴，这既增加了政府的财政负担，也在一定程度上掩盖了企业经营不善、效益差等问题，不利于国家对企业经营状况进行考核以及城市基础设施建设企业激励机制的形成；其次，由于没有形成规范合理的定价机制，城市基础设施产品价格与其实际生产成本脱离。尽管国家有明文规定：“城市基础设施建设产品的调价本着居民用户保本微利，工业用户略有盈余的原则”，但经政府部门审批后最终出台的价格仍与成本相去甚远，需财政补贴支持；最后，城市基础设施产品的低价格还在一定程度上鼓励了消费，抑制了供给，使城市基础设施的供求矛盾雪上加霜。
3、城市基础设施建设投融资相应法律法规不健全。长期以来，我国政府的相关主管部门都忽视城市基础设施建设投融资的相关法律制度的建设。我国政府习惯使用行政权力与配置资源的能力对城市基础设施建设投融资进行管理，缺乏动力进行法规制度的安排。我国对投融资的体制以及资金来源、使用、经营以及收益分配等都缺乏明确的规定，对于所有者、经营管理者以及投资者的权利义务也没有进行清晰的界定。不健全的制度环境影响了民间资本进行城市基础设施建设投资的主动性与积极性，也会阻碍基础设施建设融资方式的多元化发展。
4、多头管理，整体协调不够，经营主体模糊，政企不分。地方投融资体制包括城市的多个职能部门，主要通过行政系统对城市建设中的投融资进行宏观协调和管理。现实中，这种投融资活动处在“条块分割”的多头管理中，既破坏了投融资活动各环节的内在关联，也不利于城市加强宏观调控和发挥规模经济效应。在基础设施建设领域长期存在的投资规模膨胀、投资结构不合理、投资决策失误多、投资效益差等，都与“政企不分”密切相关，很难提高投资效率。
三、城市基础设施建设投融资创新模式建议
1、提高思想认识，明确政府职能。城市基础设施行业改革和发展的宗旨是为了能够不断满足人民群众的需求，提高他们的生活质量和水平。市场化改革实际上就是为这一宗旨提供机制保障，这种保障从总体上讲是要通过管理体制、运作模式和经营方式三项改革，形成统一开放、竞争有序的基础设施管理体系。首先，应进一步增强基础设施行业的市场意识，理清政府以及作为基础设施行业市场法人实体与竞争主体的生产者所应承担的职责和发挥的作用，明确政事分开、政企分开、监管科学的实质内涵，明确政府负责为社会提供公用产品和服务，并不是要直接生产公用产品和服务；其次，明确合理的产权结构与市场结构比例是有效竞争的前提，在关键领域保持国有经济的一定控制力的前提下，引入竞争与民营化，实现多种所有制并存，自然垄断行业才能取得根本性的变革；最后，正确定位政府职能，政府应集中精力做好决策、监督、协调和指导等工作，把生产性的职能让渡给企业和半行政性的机构去完成，自身以监督者和市场环境维护者身份出现。
2、拓宽城市基建资金来源渠道。当前，我国城市基建资金的主要来源渠道是城市建设税、地方和中央的资金拨款、外资、贷款、公共附加税以及自筹资金。但是以上融资渠道已经无法满足城市基建投资的根本需求，由此我们就需要以资本市场的作用将城市基建资金的来源渠道拓宽，使得资金的来源渠道更加多元化。首先，我们应培育城市基建领域的资本种子，开发适合与城市基建融资的产品以及其产品的衍生品，比如像城市基建信托和开发基金、证券、土地期权、银行资产证券、银行保函以及其他银行担保等，增加资金流通效率，提升融资的效率；其次，对已经存在的城市基建资产进行剥离，将能够转换的良性资产剥离出来，并且应该积极推动资本的可持续运营，将现有基建资金的存量最大化的盘活，并且将一部分收入转投到城市基建的其他领域中，将城市基建的多源化发展理念明确出来。
3、建立健全基础设施建设投融资领域法律法规。健全的法律法规及体系能够保障城市基础设施建设投融资工作的顺利开展和改革创新。现阶段已有的法律法规存在层次较低、未成系统以及效力较小的问题，并且某些法律法规缺乏时效性，已经不能适应当前的发展形势。因此，我国政府应该尽快健全基础设施建设投融资领域法律法规。首先，应该制定能够防止垄断联盟的相关法律规范，保障民间资本能够顺利进入投融资市场；其次，政府应该提供明确统一的法律依据保障投融资模式创新的顺利发展；最后，对于已经过时的法律法规要及时废止，根据最新形势进行法律法规的修改更正。规范的政策法规体系能够加快基础设施建设投融资体制的市场化改革。
（作者单位：河北联合大学）
主要参考文献：
［1］崔健，刘东.城市基础设施建设投融资模式创新的基本思路.开放导报，2012.3.
［2］蔡洁.提高城市基础设施建设投资效益探析.宏观经济管理，2012.2.
［3］雷冰.我国城市基础设施建设存在的问题及对策分析.山西建筑，2011.37.3. |
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