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［提要］ 本文根据宅基地使用权利用现状以及存在的问题，认为赋予宅基地使用权流转的合法性在当前是可行的。并就宅基地流转过程中存在的问题，提出对策建议。
关键词：宅基地使用权；流转；对策
本文系河北省社科联项目“河北省农村宅基地使用权流转问题调查研究”（项目编号：201303187）的阶段性成果
中图分类号：D922.3 文献标识码：A
收录日期：2013年9月30日
宅基地是农村家庭为建造住宅及其与住宅生活有关的附属设施而占用的土地，宅基地作为农民的一项社会福利和基本生活保障，是国家无偿分配给农民用以建造住房的土地，具有集体所有、使用主体特定（本集体组织的农民）、福利性（无偿使用）和使用数量的规定性（一户一宅）四种属性。宅基地使用权是一种福利性分配给其成员用于建造住宅的物权。宅基地使用权是我国特有的一项用益物权。宅基地使用权流转是指农村居民依申请取得宅基地使用权并在其上建造住房及附属设施后，将在宅基地上建造的房屋及附属设施的所有权流转给第三人从而导致宅基地使用权人也随之发生变动的行为。随着当前闲置宅基地、空心村、一户多宅现象的出现，以及追逐经济利益的本性，宅基地流转普遍存在。由于国家法律对宅基地流转持限制近似禁止的态度，这使得宅基地使用权的交易只能游走于正式制度之外，由此催生了宅基地流转的隐形市场，宅基地流转处于暗箱操作状态，多为私下交易。由于缺少监管，往往留下许多矛盾和后遗症。出现纠纷时，由于不受法律的约束，往往激发社会矛盾。并且交易的产权不明确，从而导致交易市场混乱。
一、宅基地流转存在的问题
当前，农村宅基地使用权流转的法律和政策较少，并且原则性较强、内容笼统，缺乏可操作性。并且当前法律对于宅基地流转所持的限制态度，也引发了许多深层次矛盾。闲置宅基地的大量存在，以及由此产生的新批宅基地的扩张式发展，导致土地利用率低下，造成土地资源极大浪费。不利于农村村庄的整体规划。由于宅基地难以实现财产功能，削弱了农民的融资能力，阻碍了农民向城市发展，使城镇化进程受阻。
二、宅基地合法流转可行性分析
随着改革开放和市场经济的不断深入，农民的收入和生活水平不断提高，收入来源也越来越广泛，农民生存已不再完全依赖于土地，农民的居住场所也不再局限于在无偿取得的宅基地上建造的房屋，农村住房及宅基地的财产功能已经远远超过其社会保障功能。因此，改革现行的农村住房及宅基地流转制度，放宽农村住房及宅基地流转的限制，对于提高农民收入、保护耕地、加快城乡一体化具有十分重要的意义。随着国家对宅基地流转政策的逐渐放开，各地在宅基地使用权流转问题上进行了有益地探索，踊跃出一些形式各异的宅基地使用权进入市场交易而达到流转目的的改革试点，为今后合理科学构建我国宅基地使用权进入市场交易流转制度积累了宝贵的经验。
三、宅基地使用权流转的对策
1、制定和完善宅基地使用权流转的法律制度。宅基地使用权流转的有序进行离不开完善的法律制度。我国缺乏统一、规范、系统的宅基地使用权流转法律法规。现有法律对于宅基地使用权的规定过于笼统，在相关制度建设上也不够全面。建议修改、完善现有宅基地先关的法律制度，并制定配套的政策措施，避免法律制度存在空白点、模糊点；最好是制定宅基地使用权流转的专门法律，从而在宅基地使用权的权属、宅基地使用权的入市流转、流转管理、法律责任等方面进行详细的规定。真正使宅基地使用权的流转“有法可依”。
2、规范宅基地取得制度，严格执行宅基地取得时的“一户一宅”政策。“一户一宅”是指村民一户只能申请一处符合省、自治区、直辖市规定面积标准的宅基地。闲置宅基地、空心村、一户多宅等现象的出现往往与宅基地无偿取得相关联。产权的无偿取得制度造成宅基地面积的无序扩张，也最终导致产权的不明晰。农村宅基地无偿使用会助长村民取得宅基地使用权的多占心理。此外，在政策上放开农村宅基地的流转，将会给农民带来一定的经济利益。但是，在实施过程中势必会助长利益驱动而产生多占宅基地的不良现象。应强化对宅基地审批手续的审查与管理，防止少数干部利用职权多占宅基地，少数村民利用各种借口多占宅基地。在允许宅基地上市流转之前，各地管理部门还必须加强对用于流转的宅基地进行严格审核与把关。对那些通过不合法渠道多占、多用的宅基地则不予登记，更不允许上市转让。
3、盘活土地资源，提高土地利用率。我国用地供求缺口逐年加大，通过改造“空心村”盘活土地，实施农村宅基地整理可以提高集约用地水平，缓解占补平衡的压力。实施农村农村宅基地整理既要保护农民利益不受损害，又必须严格按规范程序操作。实施过程必须公开透明，让村民享受充分的知情权和监督权，从而保证农村宅基地整理工作顺利推进。建立“政府主导、村民主动”的宅基地退出机制，政府要逐步引导村民居住适度集中、因地制宜地推进“空心村”治理和旧村改造。通过退宅还耕奖励制度、进城农民自愿退还宅基地的回购、置换等制度，来鼓励、引导村民主动退还闲置、废弃的宅基地。与此同时，严格限制新增建设用地数量，农民新建住宅应优先利用村内空闲地、闲置宅基地和未利用地，凡村内有空闲宅基地未利用的，不得批准新增建设用地。为了提高宅基地资源的利用效率，保障宅基地资源的可持续利用。国家还可借鉴城市国有土地使用管理制度，建立农村宅基地强制收回制度。宅基地使用权人必须在规定期限内按用途开发使用其宅基地，如果不按规定使用，或闲置宅基地超过一定期限，宅基地使用权人需向村集体经济组织缴纳一定数额的宅基地闲置费，如果该宅基地继续闲置，达到一定期限，村集体经济组织有权收回该宅基地。
4、建立有偿和无偿相结合的宅基地使用权原始取得制度。宅基地无偿取得仅限于本集体经济组织成员对于宅基地的初始取得，而对于出卖住宅后希望再次取得宅基地的农民以及其他集体经济组织成员或城镇居民取得宅基地则必须付出一定的对价。本集体成员首次取得不超过面积标准的宅基地，出于保障其基本居住的需要，是国家给予农民的一种福利，无须支付使用费。本集体成员超占、多占宅基地，须支付惩罚性的使用费，非本集体成员取得宅基地无论是创设取得还是移转取得均须支付使用费。本集体成员转让宅基地使用权的，须征得本集体同意，并将其转让收益中属于宅基地收益部分的相当比例收归本集体，同时对转让价格作出限制性规定，比如转让价格不应低于同地区建设用地使用权的土地出让金标准。所有使用费均属本集体依其土地所有权所取得的收益，应由本集体所有，无须上交国库，由本集体依法使用。
5、完善宅基地使用权登记制度。一户多宅、违规占用土地、面积超标等现象加剧了土地权属的混乱和产权纠纷，给土地管理造成了巨大障碍，增加了土地管理的难度。应尽快建立农村宅基地使用权的登记制度。在宅基地使用权取得时就实行登记制度，对于宅基地使用权流转，要贯彻登记原则。开展对宅基地的清查和集体土地所有权的确权，对尚未登记的符合规定面积标准的宅基地应尽快给予确权登记发证，对手续齐全、符合法律规定的宅基地给予登记造册，对不符合法律规定，多占、多用的宅基地则不予登记或按临时用地予以处理。同时，制定农村宅基地流转管理办法，以加强流转过程中的登记管理，使宅基地依法有序流转。对于宅基地使用权来说，其权属登记制度除了确认权利、维护交易安全及发挥其他私法功能以外，其所记载的信息还为土地利用规划和土地用途管制等公法行为提供了相应的依据。
土地登记是实现土地产权保障的基本方式和最有效手段，通过对宅基地的登记，可以有效防止非法占地，避免浪费土地。为农村宅基地的有偿使用和流转打下良好基础，保障交易安全与效率，便于国家对不动产交易的宏观调控。
6、健全监管机制。在完善宅基地登记制度、通过登记进行监管的同时，还要加强行政监管。防止乱建乱占、干部违法审批和土地严重浪费现象，需要加大对宅基地使用的审查监督力度。应成立由国土资源、城乡建设、规划、社保等多部门组成的监督机构，对宅基地使用权的取得和流转进行全方位的监管。对不按程序审批的土地管理人员和违规使用宅基地的行为，要明确处罚的措施，加大惩处力度，确保宅基地使用权的有效利用率。
7、农村居民点用地布局应当坚持规划先行、科学合理原则。制定科学的村庄规划并严格执行，整理农村目前布局散乱的宅基地，保证村庄布局有序性，从而达到优化资源配置。相关行政主管部门制定好先期规划，在不减少当前耕地的总面积的前提下，因地制宜、按规划、有步骤地推进农村居民点集约化发展。引导农民居住建房逐步向规划的居民点有序地集中。加强村庄规划以确保村庄道路、房屋科学布局，减少不合理布局造成的土地浪费。村庄规划一经批准必须严格实施，任何单位和个人不得随意调整和变更。对因撤并需新建或改扩建的小城镇和中心村，要加大用地计划、资金的支持。对近期规划撤并的村庄，不再批准新建、改建和扩建住宅，应向规划的居民点集中。
（作者单位：河北联合大学）
主要参考文献：
［1］张波.城镇化背景下宅基地使用权流转法律问题研究.人民论坛，2013.7.
［2］毛维国.农村住房及宅基地流转制度研究.法学论坛，2012.4.
［3］姜红仁.关于农村宅基地使用权继承的法律思考.江西社会科学，2012.2. |
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