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效率是经济的永恒主题。就财政效率而言,包括财政支出效率和收入（税收）效率两方面，其高低程度反映了我国财政体系在资源配置和供给方面的有效性。目前，我国地方财政处于困难的条件下,有必要探讨我国地方政府财政低效率的成因和解决对策。本文在分析我国财政体系现状的基础上，从财政体制改革的角度提出了我国地方政府财政低效率的成因和有关提高地方政府财政效率的制度方面的建议。
一、我国地方财政现状：总体效率低下
（一）地方财政支出比重过大、监管不利。改革开放以来,我国财政支出结构从总体而言是不合理的,资源配置效率低下的问题越来越突出。自改革开放以来，地方政府在经济发展过程中起到越来越重要的作用，具体表现在地方财政支出占总财政支出的比重逐步上升，近十年基本稳定在70％左右，而该项指标在七五时期是65.6％、“六五”期间是50.2％。地方政府财政支出的高比重反映出地方财政资源配置的自主程度较高，也可以说是地方资源配置功能的体现。但是我国的财政收支总量构成从一个侧面反映了中国财政体制存在着内在矛盾，因而产生了一定程度的低效率，地方政府承担了过多的公共品供给责任，虽然我国分税制实行以后，经济权利似乎得到了明确的划分，然而社会责任主要采取中央与地方分担的方式，中央常常把财政支出责任推给地方，地方则向中央要钱，正常的转移支付被轻视；地方利用信息优势欺上瞒下，通过预算外收支及体制外收支来满足自身利益要求，结果中央的调控力越来越弱，地方政府的官员无人监督。
长期以来,我国财政监督和管理中存在重收入、轻支出的现象。由于受传统的计划体制的影响,法制不健全,在我国财政支出管理中,财政支出预算约束软化,无法可依、有法不依、执法不严的问题十分严重。很多地方根本不按《预算法》行事,实行赤字预算或随意追加预算支出。缺乏真正有效的管理制度和办法,资金使用中的浪费现象比较普遍。在支出项目决策方面,我国历来缺乏一套科学合理的决策机制。长期以来，支出预算基本上是按照基数法加增长的方法编制而成的,这种方法虽然可以节省很多交易费用和成本,但由于是在承认既得利益的基础上进行的,容易把以前决策的错误进一步累积,影响了支出安排的有效性和合理性。较之西方发达国家的项目专家决策的成本——收益分析方法、最低费用选择法等等,我国常常由长官意制决定,无法反映公众的真实需求,造成支出的低效率或无效率。
（二）地方税收结构扭曲。根据麦锡尔对经合组织各成员国地方政府收入结构的比较分析结果，在联邦制国家和中央集权制国家之间税收收入占财政总收入的比重并没有明显的制度差异，而我国的税收收入比重远高于这些发达国家，出现这种状况是由于经济权利与政治权利不对等的制度结构导致的。尽管各国都有一定程度的非税收入，但发达国家的这些收入必须列入预算，而我国地方政府的非税收入在很大程度上恰恰游离于预算管理之外，由于政府的非税收入行为不受制约，实际的税收收入比重比书面的要小得多。
设置非税收入科目的目的在于给地方政府一定的自主权，以更好地供给公共品，但这种自主权又不是无约束的，任何非税收入都应纳入预算管理，这恰恰反映了我国与发达国家在财政管理上的差距。如前所述，由于面临高度分权的经济体制和高度集权的政治体制之间的矛盾，地方政府若要在竞争中获胜，必须争取到足够的财政收入来促进本地的经济发展。然而，一方面中央政府的转移支付制度并不完善，即使中央能够实行强有力的转移支付，也是基于发展条件平等的原则，这种制度设计满足不了地方政府相互竞争的雄心；另一方面，政府层级之间的信息不对称导致了集权政体下中央对地方监督的失灵，地方政府作为一级收入主体不仅与中央抢夺财政资源，而且在一定程度上操纵着中央监督者的监督行为。所以，地方政府扩张制度外收入的现象实质上是经济权利与政治权利不对等条件下，地方政府官员作为企业家追逐利益最大化的正常反映，财政支出的需要决定了财政收入行为，而要管理好地方政府的财政支出，又必须解决分权的经济体制与集权的政治体制之间的矛盾。
地方政府财政收入结构问题按照马斯格雷夫等人的研究成果，地方税的设置原则主要有二：1、税源流动性较小；2、以居住地为基础。满足这两条原则的税种主要有财产税、个人所得税、零售及其他间接税等。当然，地方政府的税收是否有效还要从征税行为等角度来衡量，欧文斯的标准认为，一个好的地方税应具备六项标准：1、税基不应具有很大的流动性，收入应相对稳定；2、采用的税种应能使财政收入满足财政支出的要求；3、税收收入不应很容易转移给非居民个人；4、纳税人应认为它是公平的；5、应便于管理；6、不应具有过分的累进性。而用这些标准来衡量我国地方政府的税收便会发现，我国1994年的分税制改革仅仅考虑了如何提高中央的财政收入，而很少顾及地方税的有效性。
二、地方政府财政低效率的成因
1、我国财政分权迫使地方政府财政展开激烈竞争，导致地方财政支出上升。我国的政体是典型的集权制，但渐进式经济改革形成了经济权利的分散化，从而促使各地方政府追求相对独立的经济地位，钱颍一将这种现象称为“M型体制结构”。在这种特殊的联邦制中，每个地方政府类似于一个相对独立的财务中心，必须对当地的经济发展负责，相互之间必然展开竞争，以争夺资源、人才和市场，其后果是地方直接介入企业和银行等微观经济活动。尽管这种分权结构在一定程度上促进了中国的经济增长，但负面影响也是明显的。如果地方依靠减税等发达国家常用的办法来吸引资金，则竞争的结果会好些。而我国税收立法权在中央，并且集权的政体要求许多必需的开支，所以要求地方减少收入是很难的。在这种约束条件下，地方不得不依靠投资环境建设或直接干预企业活动来增加本地投资。当然，随着改革的深入，地方政府直接办企业的现象正逐渐减少，不过这不等于地方政府退出微观经济活动了，只不过直接介入的方式发生了变化，例如通过政府信用为企业争取贷款，鼓励或参与企业兼并等。地方经济越发达，财政支出越多，正是政府间财政竞争的反映。
2、地方政府承担的职能过多。目前，我国的地方政府事实上承担着许多本该中央政府承担的职能，其中最突出的就是就业和收入再分配职能。从各国的实践看，地方政府承担一定的再分配及稳定经济职能是可行的，但如果这种职能扩展阻碍了当地的经济发展，那么就有不合理的一面。从我国的实际出发，由于追求充分就业和政治经济稳定目标，地方不得不在本地消化每年的新增就业人口，对于那些经济不发达的地区，唯一的出路便是挤进政府行政事业单位，导致行政事业费支出中人头费比重过大。行政事业费的膨胀必然挤占建设资金，结果穷县越穷。
3、政府官员的寻租行为。经济增长缓慢的地方财政支出上升速度并不慢，尤其是行政管理费和各项事业费的上涨速度接近经济增长较快的县，这是因为政府官员的收入并不与经济发展状况挂钩，虽然经济越发达，官员的收入会高些，但对经济不发达的地方来说，官员的收入会向发达地区看齐，这实际上是一种政府寻租行为，因为在预算内收入无法满足收入增长需求时，地方政府通常会通过各种制度外收入来弥补，也就相当于政府运用权利进行有利于自己的收入再分配。不可否认，地方的非规范收入有一部分用于当地的经济建设，但也有相当一部分是用于租金分配。如果再考虑官员直接私吞财政资金，则由政府官员的寻租行为导致的财政支出也相当惊人。
三、结论
综上所述，我国财政体制总量和结构上有合理的一面，但实际上效率不高，而这一问题归结到根本上，其实就是分权的经济体制和集权的政治体制之间的矛盾。这一基本矛盾不解决，财政资金的配置就很难合理。由于经济上的分权，地方政府之间形成了一种竞争机制，但这种竞争机制被集权的政体所扭曲，从而减低了分权体制应有的功效。一方面，政府间竞争要求高质量的公共品供给，但在集权政体中，地方可运用的政策工具很有限，只能通过扩大财政支出及直接参与微观经济活动来提高竞争力，当地方财政收入不能满足财政支出要求时，地方政府必然寻求制度外收入，这就加重了当地居民的负担，引起政府和群众之间的矛盾；另一方面，集权政体要求固有的财政开支具有向下的刚性，势必挤占财政资源，当地方经济不发达时，可用于经济建设的资金也就很少，特别是集权政体仅赋予上级政府拥有监督权，在信息不对称条件下，导致监督失灵，从而会助长地方官员寻租和低效率运用财政资金。
实际上，地方政府直接介入微观经济活动及承担过多的稳定经济职能，就是一种越位，它挤占了地方公共品供给能力；地方财政收支缺乏强有力的监督是一种缺位，它反映了对地方政府的行为约束的软化。因此，要改革地方财政管理体制，必须解决上述越位和缺位问题，地方政府应该适应财政分权体制所带来的财政竞争压力，从微观经济领域逐渐退出；而中央政府应当在给予地方政府适当的财政自主权的基础上，加强财政监督的力度，从而从根本上解决财政管理体制上的越位和缺位现象。(□文/姜 军 杨江敏) |
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