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［提要］ 从政府的职能要求以及农村社会保障事业发展的实际来看，政府至少应该扮演好政治导航、经济支撑、宏观协调、监督管理与法律保障等角色，这样才能体现社会主义制度的优越性，履行好政府的社会职能，确保农村各项事业的顺利发展。
关键词：农村；社会保障；政府；角色
中图分类号：D632.1 文献标识码：A
收录日期：2013年10月25日
社会保障制度是国家和社会依据法律规定，通过各种方式，在公民暂时或者永久丧失劳动能力以及由于遭遇各种风险致使生活发生困难时给予物质补助，保障其基本生活的制度。实行社会保障是当今世界众多国家的一项社会政策，是社会文明进步的重要标志。本文就如何定位政府在农村社会保障中的角色进行探讨。
一、农村社会保障中政府的角色现实
近年来，我国政府在解决民生问题方面采取了系列卓有成效的措施，并取得了重大成就。但在农村社会保障中，仍然存在社会保障能力差、水平低、覆盖面窄、制度不健全等问题。究其原因，集中体现在政府的“三位”现象，即政府的“错位”、“缺位”与“越位”，换言之，在社会保障中，政府角色发生了偏差，不该管的插手了，该管的没办好。
（一）财政责任。社会保障是用经济手段解决社会问题从而达到政治目的的制度安排，是促进公平的收入调节机制，离不开相应的财力支撑。从社会保障制度运行的根本需要来看，财政责任是政府在社会保障中的“第一”责任。目前政府对社会保障承担的财政责任主要通过三种途径：一是政府财政直接列支；二是通过税制优惠，如用人单位和个人可以税前列支；三是通过其他途径，如彩票收入、土地征用、接受政府捐赠用于社会保障等情况。
（二）组织责任。目前，我国农村社会保障事业的管理以民政为主，主要有救灾救济、安置、社会优抚等业务；社会保障事业处负责养老保险；卫生部门负责医疗保障。此外，农业局、扶贫办等部门也承担了部分农村保险工作。表面上，农村社保工作有条不紊，但事实上没有一个统一的机构，经常发生决策及管理上的摩擦和矛盾。总体表现为：①由于监管机制缺乏，透明度差，挤占、挪用、贪污农村社会保障基金的现象时有发生，农村社会保障基金运作风险很大；②某些基层政府急功近利，社保改革缺乏连续性和稳定性，农民受益少，受损多，基层政府和组织与农民的互信程度较低，农民参与积极性低，造成恶性循环；③农村社会保障体系建设缺乏强有力的法律支持，导致农民的社会保障权益受损时往往缺乏法律救济。诸如此类的问题，根源在于政府在社会保障中的角色不明确，导致体系不健全，各主体责任之间的边界模糊。
（三）法律保障责任。建立社会保障法律体系是政府的重要职能，也是政府以程序化、法制化和科学化方式介入社会保障领域，为社会保障提供良好的制度环境，避免政府行为对市场本身正常的运行机制损害得以实现的前提保证。但是我国农村社会保障的法制化程度比较低。目前还没有一部专门调整社会保障关系的基本法律，在国务院已经出台的条例中，也极少有属于规范农村社会保障制度的法规。
二、农村社会保障中政府角色定位的思考
有学者认为：“政府在社会保障中的角色可以概括为‘规则制定者、组织实施者和必要基金提供者’三大方面。”从政府的职能要求以及农村社会保障事业发展的实际来看，我们认为：政府至少应该扮演着政治导航、经济支撑、宏观协调、监督管理与法律保障等角色。具述如下：
（一）政治导航
1、舆论导向。政府的主要职能是提供一套行之有效的社会保障制度。就我国综合国力而言，国家和各级政府对社会保障费用的支持是有限的，仍然需要发挥家庭在筹措社会保障资金上的功能和作用。此外，社会保障事业是一项系统工程，需要通过政府正确的宣传、引导和政策上的鼓励、支持，引导政府、企业、个人及社会各界分担相应的社会保障责任，调动民间力量，扩充保障资金、发展慈善公益事业。
2、制度设计：体现社会主义制度的优越性。满足人民基本生活的需要，是政府不可推卸的责任。我国是社会主义国家，政府是人民的政府，是代表人民行使权力并为人民谋福利的机关，因而更应该保障人民生活的各种权利。党的十七大以来，加快推进以改善民生为重点的社会建设是政府的重大使命。着力保障和改善民生，保障所有人的基本需要，是社会主义国家努力追求的目标，这体现出了社会主义制度的优越性、先进性。
（二）经济支撑
1、加大投入。社会保障的运行离不开相应的财力支撑。没有财政资金的支持和保障，政府责任也就成为无本之木、无源之水。这就必然要求政府对财政支出进行合理预算，做好社会保障工作。从国外来看，大多数国家的政府在社会保障事业中承担着重要的财政责任。从社会保障支出占GDP的比重来看，西方国家社会保障和福利开支，20世纪八十年代中期上升为占GDP的40%左右，北欧国家甚至已达50%。我国近年来社会保障支出比重虽有上升趋势，但仍然较低，以2012年为例，社会保障和就业支出12，542亿元，占全国财政支出的9.98%。我国投入到每个农民身上的社会保障支出明显不足。因而，加大政府财政投入，是解决农民社会保障问题的前提和关键。
2、扶贫机制。贫困问题是制约当前农村社会保障发展的根本问题。广大农村地区财政困难、社会保障资金投入不足，社会保障水平低，农民自保能力脆弱，因而政府必须继续加大扶贫开发力度。改革开放以来，农村经济得到了发展，人民生活水平得到了提高，同时也产生了新的贫困户和贫困地区。为了保障贫困地区经济发展，保障贫困人口的基本生活需要，须将社会扶贫纳入到农村社会保障体系中。
3、领导自力更生发展地区特色经济。近年来，国家以政策倾斜等优惠措施，从整体上促进了农村经济的发展，但还没有从根本上转变农村的贫穷面貌。特别是，地区经济发展的差距仍然很大。因此，政府作为农村社会保障的责任主体，必须引导农民，进一步调整产业结构，创新经济发展模式，因地制宜，发展特色农业，走自力更生的发展道路，为农村社会保障提供强有力的经济支撑。
（三）宏观协调。社会保障是一项系统工程，一方面它是由社会保险、社会福利、社会救济、社会优抚综合构成；另一方面它既有实施对象、享受条件、支付标准、资金来源、管理方式之间的配套协调问题，又有资金缴纳统筹、储存运用、保值增值、分配运用之间的调节平衡问题，同时还涉及财政、税收、民政、劳动人事等部门。因此，必须坚持科学发展观，统筹区域发展、城乡发展，由国家建立统一机构，进行集中管理和统一协调。协调社会各方主体，鼓励中、东部继续支援西部，构建西部多元、健全的社会保障体系。
（四）监督管理。社会保障制度的良性运行，社会保障的宏观关系的正确处理，需要建立健全的社会保障监控机制。具体的监管方式：一是强化国家权力机关的监督，如各级权力机关对执法情况的监督等；二是强化政府内部的监督。如上级政府对下级政府相应职能部门的监督，同级政府及审计等部门对农村社会保障职能的监督等；三是强化行政职能部门的监督，即农村社会保障行政职能部门对相应的业务管理部门和基金营运机构的监督；四是强化专门监督。如农村养老保险基金和新农村合作医疗基金的收支及其运行，由政府代表、农民代表等组成专门监督委员会，以协调和维护好各方利益平衡；五是强化司法监督。对于农民与农村社会保障机构之间的争议，农村社会保障系统的工作人员的严重违法行为，需要司法监督才能解决；六是强化社会监督。包括农民的各种协会组织、新闻媒介、社会舆论等的监督。
（五）法律保障。社会保障应纳入法制轨道。政府的一个重要职能就是规范制度：一方面应充分依靠现有法律、法规，理顺和规范社会保障制度运行；另一方面应加快专项立法特别是加快地方立法，依法推进社会保障制度的改革和完善，进一步规范社会保障制度的运作。实践中，应尽快推进出台《社会保障法》、《养老保险法》、《医疗保险法》、《失业保险法》、《社会救助法》等，为社会保障发展的基本目标、基本项目、基金筹集与管理、待遇标准及政府、企业、集体与个人责任分担等做出明确的规定。
三、结论
十八大报告着重指出：要以保障和改善民生为重点，统筹推进城乡社会保障体系建设。社会保障作为一种公共产品或准公共产品，离不开政府的介入。要有效地发挥政府在社会保障领域中的作用，就必须对政府在社会保障领域中的责任有一个明晰的界定。我国的社会保障制度建设处于改革起步阶段，对政府在其中的角色进行合理定位是设计新型社会保障制度的重要内容，也是顺利推进各项社会保障改革措施的重要前提。所以，从政府的职能要求以及农村社会保障事业发展的实际来看，政府至少应该扮演好政治导航、经济支撑、宏观协调、监督管理与法律保障等角色，这样，才能体现社会主义制度的优越性，履行好政府的社会职能，确保农村各项事业的顺利发展，广大农民的中国梦才能最终实现。
（作者单位：陇东学院政法学院）
主要参考文献：
［1］褚福灵.浅论政府在社会保障中的角色与职能［J］.北京市计划管理干部学院学报，2002.3.
［2］江合宁，谢拓.农村社会保障中政府的角色定位［A］.科学发展观与西部法治建设［C］.甘肃人民出版社，2008.
［3］杨方方.中国转型期社会保障中的政府责任［J］.中国软科学，2004.8. |
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