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提要 本文分析了土地储备制度及其功能，并且详细分析了土地储备制度对土地市场的影响，针对我国土地市场的实际情况，提出了一些建议和对策。
一、土地储备制度及其功能
土地储备制度是指政府依照法律程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，对通过收回、收购、置换、征用等方法取得的土地进行前期开发、整理，变成可建设的“熟地”，并进行储备，根据城市土地年度计划，通过招标、拍卖有计划地将土地投入市场，以供应和调控城市各类建设用地的需求，确保政府能垄断土地一级市场的一种土地管理制度，它类似于欧美的“土地银行”制度。具体可总结为“统一征用、统一收回、统一储备、统一开发、统一出让、统一管理”的“六统一”制度。其当前在城市土地管理中的主要功能如下：
1、提高政府对土地市场的调控能力。土地市场是房地产市场，乃至整个城市社会经济运作的基础性影响因素，土地储备制度就是通过政府对土地市场的垄断，增加政府对土地市场的调控能力，平抑地价，确保土地市场平稳运作，为房地产市场发展及城市经济增长提供保障作用。
2、优化城市土地利用结构，提高土地利用率。土地储备制度对统一收回的土地进行储存以后，首先按照土地利用总体规划和城市总体规划的要求开展统一规划，这种规划优先制度保证了总体规划和城市规划的实施，改变了过去用地单位自行开发利用所引起的散、乱状况，优化了城市土地利用结构，提高了土地利用率。
3、增加政府财政收入。土地储备制度对城市存量土地进行统一收购和垄断供应以后，可以有效地消除土地灰色市场，通过城市存量土地的盘活和土地增值收益的垄断，增加了政府财政收入。
4、落实耕地保护政策。保护耕地是我国的一项基本国策。由于过去我国的法定土地征用成本较低，城市土地利用以外延利用为主。但城市土地储备制度加强了土地供应计划，对城市存量土地进行了盘活，提高了存量土地的利用率，减少了城市发展占用耕地的数量，因而进一步落实了耕地保护政策。
二、城市土地储备制度对土地市场的调控
首先，土地储备制度所形成的政府垄断供给解决了土地市场结构失衡和市场价格畸形问题。土地储备机构通过收回、收购、征用等措施对城市土地进行统一储备以后，由政府进行统一出让，实现了政府对土地一级市场的垄断。这种垄断性的土地供应消除了土地市场中的投机活动。一是还原了地价，解决了地价偏低问题。二是促使了二级和三级市场的发展，提高了城市土地利用率。三是迫使了地产市场中的投机开发资金向物业市场转移，从而促进物业市场的发展。
其次，土地储备制度采用市场机制对城市土地开展资本运营将限制城市土地供应总量，消除“零地价”现象。零地价供应土地，土地总量无限扩张，最终只能形成城市产业布局混乱，土地总体价值难以提升的结果。城市的功能就在于产业的吸引和积聚。只有政府树立土地资产观念，限制供应总量，对土地进行合理规划，开展土地资本运营，为企业在土地市场中的公平竞争提供一个良好的社会环境，这样才能引发企业对土地进行资产投资的热情，进而扩大土地投入，获取土地增值效应，实现企业经营的目的。因此，土地储备制度在纠正土地市场现存问题的同时，也实现了城市总体价值提升。
最后，土地储备制度对土地实行“统一管理”将解决土地市场管理问题。土地储备在对储存土地进行统一管理过程中，先对城市土地进行统一开发，统一规划以后才予以出让，政府机构在这一过程中加强了规划、土地等部门之间的合作，废除了过去分头工作、共同管理的旧体制，减少了部门之间的摩擦。这种城市土地管理制度在提高了政府工作效率。
三、城市土地储备制度与土地供应机制优化
为促进城市土地供应机制的根本性转变，本文认为，城市土地储备制度的建立应以强化政府对土地市场调控和实现国有土地资产保值增值为最终目标，以形成土地收购—土地储备—土地整理—土地供应—土地收购的良性循环机制。具体来说应从以下几个方面来考虑。
1、实行土地统一收购储备、统一供应的政策。实行土地统一收购储备政策是土地储备制度发挥调控土地市场和实现国有土地资产保值增值等目标的前提和关键。只有实行统一收购储备政策才能确保政府垄断土地市场，使政府拥有调控土地市场的“实物流”，推行招标拍卖制度的主动性，为土地管理的各项职能到位创造条件。
实行土地统一供应政策，使政府在调控土地市场供需上有了主动权，能够根据市场变化、用地需求变化情况，有计划地供应土地，严格控制用地总量，调节市场供求关系；同时，只有政府牢牢抓住土地供给权，才能促使城市建设由外延扩张型向内涵效益型转变。
因此，实行土地统一收购储备、统一供应政策是建立城市土地储备制度最基本的要求。只有这样，才能使政府垄断城市存量土地供应，实现由多个“水龙头”供水向一个口子供水的土地供应机制转变，从而为推进土地利用方式的转变、调控土地市场提供有力的工具，为国企改革和社会稳定提供了巨额资金，使土地真正成为国企的靠山。
2、严格控制土地供应的总量，实行有计划供应土地。土地供应是土地市场调节的龙头，关系整个房地产市场发展的健康与稳定。土地储备机构实施调控土地市场的手段主要是：建立与市场经济发展需要和房地产发展需要相适应的土地供应计划，严格控制土地供应的总量。通过建立土地供应计划报告与监督制度，按城市规划和城市发展需要，制定年度土地供应总量，实施有计划出让土地。
3、实行熟地招标拍卖出让政策，转变土地供应方式，规范土地供应行为。通过土地整理变生地为熟地出让，一方面可以提升土地的价值，使地块因前期开发带来的收益归政府所有，提高政府的土地收益；另一方面通过政府开发，改善投资环境，分解房地产开发的风险，扩大对投资者的吸引力。
4、引入市场机制，实行市场化运作。政府垄断土地市场供应，并不意味着收购价格、出让价格等由政府来定，开发商由政府来选。政府应该分清所有者和管理者的职能，按市场经济规律，把垄断获得的土地收益分配权交给市场，由市场来定价和选择开发商，充分发挥市场机制配置土地资源的基础性作用。
5、土地供应与规划控制相结合。当前，由于土地供应与规划论证的脱节，各部门先定项目后谈条件，造成城市规划难以真正起到约束开发的作用。建立土地储备制度，应遵循规划优先的原则，按城市规划要求进行基础设施、公共设施和配套设施的开发建设，以真正落实城市规划，确保城市规划的严肃性。(□文/郑瑞忠 韩 宾) |
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