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［提要］ 公务员薪酬体系是公务员制度中不可或缺的重要组成部分，是非常重要的一个环节，是公务员福利保障机制的核心内容。公务员薪酬制度设计得是否合理，不但直接影响公务员队伍的稳定性和公务员工作的积极性，而且关系到公共行政管理的效率和公正性，甚至会影响社会公众与政府之间的关系。
关键词：公务员；薪酬体系；改革
中图分类号：F244.2 文献标识码：A
原标题：公务员薪酬体系问题现状及改革研究
收录日期：2013年12月20日
一、引言
当前，公务员成为大多数大学生毕业就业选择的最佳目标，认为公务员收入非常高，公务员就是一张报纸一杯茶最多一台上网打牌的电脑就过一天，公务员不加班，或者加班了也会发加班工资……这些都是很大一部分甚至整个社会都存在这种误解，但实际上现实并不像想象的那么完美，就工资这一方面来说，公务员薪酬体系目前还有很大不足，还需要继续改革。这种不足将影响公务员工作的积极性，缺乏鼓励机制。本文将重点对公务员薪酬体系存在问题的现状进行研究讨论，并提出建议方案。
二、文献论述
（一）国外研究综述。想要研究公务员薪酬体系及其改革，就不得不研究薪酬制度产生的理论基础。薪酬制度的产生主要涉及人性假设理论、内容型激励理论、过程型激励理论和20世纪六十年代兴起的人力资本理论。
英国经济学家亚当•斯密（1843）首先在《国富论》中提到了“经济人”这一概念。他认为，人的本性是懒惰的，必须加以鞭策，人的行为动机源于经济原因，必须以计划、组织、激励、控制等建立管理制度，并以金钱和权力维持员工的效力和服从。
亚伯拉罕•马斯内容型激励理论的代表，在他的《人的激励理论》（1943）中提出了“需要层次”理论。需要层次理论认为，在多种需要未获满足前，首先满足迫切需要，该需要满足后，后面的需要才显示出其激励作用。他认为“较低层次的需要从外部获得，例如通过报酬、工作合同、任职期得到满足”。
维克多•弗隆的期望理论和亚当斯的公平理论是过程型激励理论的两个支撑性理论。期望理论认为，一种行为倾向的强度取决于个体对可能带来的结果的期望强度以及这种结果对行为者的吸引力，激励水平取决于期望值和效价的乘积。亚当斯的公平理论解释了报酬分配的合理性、公平性及其对员工产生的积极影响。当一个人做出成绩并取得报酬之后，他不仅关心所得报酬的绝对量，还关心报酬的相对量。
美国经济学家西奥多•W•舒尔茨是“人力资本”理论的创始人，他首次提出了“人力资本”的概念。Thcodore（1961）明确提出“人力资本是当今时代促进国民经济增长的主要原因”，认为“人口质量和知识投资在很大程度上决定了人类未来的前景”。一般来说，受教育程度越高，知识水平也就越高，人力含量也就越高，工作能力也就越强，劳动生产率也就越高，边际产品价值也就越大。此外，JoanEPynes（2002）在《公共和非营利组织的人力资源管理》中指出，为了巩固和建立一支高素质的公务员队伍，就必须要使公务员的薪酬与市场接轨。
（二）国内研究综述。国外的公务员制度大多是以我国的科举制度为蓝本，但是我国规范的公务员制度建设起步较晚，在新中国成立以后，公务员制度才逐渐走上正轨。我国公务员薪酬制度研究于20世纪八十年代以来有了比较大的发展，多采用对比法进行研究。2005年4月，全国人大常委会审议通过了《公务员法》，并于2006年1月1日正式实施，进一步推进了干部人事制度管理的科学化、民主化、制度化。
杜安国、刘捷（2003）在《公务员薪酬制度的比较分析及其政策选择》一文中就比较了世界各主要资本主义国家的公务员薪酬制度，从中得出了有关资本主义国家公务员制度建设的经验和启示。周晓云（2003）在《公务员工资调整与经济社会的发展》一文中指出公务员工资状况要与经济社会发展相适应。周鑫、张竹梅（2006）在《试析公务员工资调整的依据及程序》中提出，公务员的工资水平既涉及公务员个人的生活保障和经济利益，也是国家各级机构吸引优秀人才、稳定公务员队伍的重要保证，因此公务员工资的确定及调整不仅要有切实的依据，也应具有法制化的程序。王瑞（2009），对中国和美国的公务员薪酬制度进行了研究，提出从“明确薪酬制设计和实施的目的”和“薪酬制度的实施要体现公平性原则”两方面来指导薪酬制改革。
三、公务员工资现状
（一）公务员工资制度的演变。从建国初到现在我国公务员薪酬共经历了三次大的工资制度改革。第一次是在1956年实行职务等级工资制度。各种职务由高到低共分30个等级，最高的国家主席、总理月工资为404.8，而最低的一般工人为25.5元，高低相差近16倍。随着时间的发展，职务等级工资制度出现了管理高度集中、职级不符、劳酬脱节、功能单一、机制僵化的弊端，导致机关效率低下，人才流失严重。因此，在1985年中央决定进行第二次工资改革，开始实行以职务工资。这次改革基于职务等级工资制度的不足，标准工资加上了副食补贴及行政费节支奖，并按工资的不同职能分基础工资、职务工资、工龄工资和奖励工资四个组成部分。基础工资按工作人员本人生活费确定；职务工资按职务高低、责任大小、工作繁简和业务水平确定。每人按担任的实际职务及级别领取职务工资；工龄工资按工作年限每年以0.5元计算；奖励工资用以奖励有显著成绩的公务员，奖励工资没有拉开差距。以职务工资为主的结构工资制度较过去单一的等级工资制，突出了岗位因素，更好地反映了工资的多种功能，对于公务员的激励性更强，并且实现了与事业单位工资制度的分离，取得了较好的效果。
随着改革的逐步深入，第二次改革结构工资的弊端越来越突出，不再适合社会形势发展的需要，为此在1993年进行了第三次工资制度改革—实施职级工资制度。这次改革动作比较大。主要内容是实行职级工资制，按工资不同设职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资四个部分。并决定建立正常的工资增长机制：定期考核晋升工资档次；随职务、级别晋升相应增加工资；根据物价波动指数和企业同类人员工资水平增长情况相应调整。这次改革，工资增长幅度较大，逐步理顺了一些工资关系，较好地调动了公务员的积极性。而这一薪酬体系目前仍在运行中。
（二）工资水平逐年增长。改革开放以来，特别是近十年来，公务员工资水平有了很大增长。据统计，1986年机关人均工资收入仅为1，300元，到2003年已经达到15，736元，增长了11倍之多，平均每年递增15.8%，现在公务员一个月的收入比当年一年的收入还多。同时，也扭转了多年来与企业年人均工资收入倒挂的状况，公务员工资收入水平与企业逐渐拉开了差距。1990年，企业年人均工资收入是机关的1.02倍，绝对额比机关年人均收入水平高41元，到2003年，企业年人均收入是机关的86%，绝对额比机关年人均收入水平低2，158元。
（三）部分地区进行了一些改革和探索。对公务员工资制度的弊端进行了一些改革，主要包括管理方式、福利货币化、工资水平、工资结构等几个方面。如上海市针对公务员工资外收入发放极不规范，地区、部门间收入不平衡，不利于调动机关干部的工作积极性和干部队伍的配备与流动的现状，自2003年下半年开始规范公务员工资外收入，实行“阳光账户”。北京市针对工资分配上存在的工资乱发、分配失控、单位间收入差距拉大以及激励不够明显等问题，对工资外收入的构成及标准也进行了规范，实行了“3581”工程。浙江省对各单位自行发放的福利也进行了规范，主要是通过财政部门进行管理。
四、公务员工资存在的问题
（一）公务员工资水平地域差距过大。就2003年，上海市机关平均工资为31，268元，为全国最高水平。而当年机关收入水平最低的河南，公务员年人均工资收入仅为11，032元，前后相差近3倍。年收入超出3万元的仅有上海、西藏、北京三个地区。有70%多的省市在全国平均水平线15，736元以下。说明地区之间收入差距比较大。由于职务工资和级别工资全国统一，各地区之间执行同一标准，因此，各省市之间的水平差距主要体现在地方补贴这一块。广东省补贴水平是贵州省的13.5倍。
（二）现行公务员薪酬体系缺乏激励作用。现行公务员薪酬体系运行了这么多年，已经不适合市场经济发展下的需要。国家规定的工资标准所占工资分配的比重逐步降低，地方性补贴比重越来越大，标准工资的职能已被弱化，公务员工资内外收入倒挂现象严重，制度内和制度外部分比例严重失调，国家规定的工资收入仅为公务员全部收入的1/3，地方政策性补贴和各单位工资外收入所占比例已高达67%，国家公务员工资制度已形同虚设，没有任何激励作用可言，甚至不能维持公务员的基本生活。在制度上，各职务之间工资差距较小，工资分配没有拉开档次，没有完全打破计划经济条件下的“平均主义”束缚，工资分配内在的激励和杠杆作用没有得到充分发挥。
（三）管理不力。各单位自行确定工资外收入发放标准，互相攀比。国家没有统一的地区附加津贴补贴实施办法，对各地自行出台的地区性津贴补贴缺乏有效的约束和调控，造成地区津贴补贴制度无章可循。公务人员收入多元化和隐性化的状况，极大地损害了政府执政能力和公务人员的自身形象。
（四）缺乏正常的增长机制。公务员工资收入没有建立起与地区经济发展、物价水平、财政收入等正常的工资增长机制；与企业相当人员之间缺乏工资平衡比较机制，公务员工资收入水平与社会同类人员的市场价位严重脱节，形成高端人才低于市场价位，而低端人才又大大高于市场价位的现象。
五、改革措施
针对公务员工资目前存在的问题，要使工资分配真正发挥杠杆作用，充分调动公务员的积极性，需要从多方面下工夫，进行全方位的系统改革。
（一）缩小地区间差距。我国各地区之间的经济发展水平差别很大。因此，各地区公务员工资水平在一定程度上存在差距，但是这一差距应保持在一个合理的范围之内。各地区公务员的工资收入差距不仅要考虑经济发展水平和物价水平外，还要考虑到劳动付出差别这一重要的因素。形成与各地区经济发展要求相适应的科学合理的地区工资关系。
（二）改革职位等级工资制度。根据世界薪酬发展结合我国的国情，我国应对现有的职位等级工资制度进行一次改革。大致如下：调整结构，归并目前结构中激励功能不强的部分，主要是将基础工资归并到职务工资中；加大职务工资的比重，职务工资要占到全部工资收入的55%左右；拉开差距，将职务的劳动付出与所获取的报酬紧密联系起来；规范工资外收入，加大工资收入的透明度。
（三）加强职位分类，建立工资调查制度。借鉴发达国家的经验，建立科学的职位分类制度。如美国对联邦公务员分成九类，每类中又有明确的职位及职位说明书。然后，按照职位分类进行工资市场调查，据市场调查结果确定各职位的工资等级和工资水平。结合我国特点，我国公务员在纵向上可分为高级公务员和一般公务员，横向上可分为行政类公务员、技术类公务员、服务类公务员等类别。按照这一分类体系，可对我国公务员职位进行细分，并在此基础上，建立起科学的工资调查体系。
（四）建立正常的工资增长机制。发达国家公务员制度的一个显著特点，就是有一套与公务员制度相适应的完整的法规体系。很多国家都通过立法的方式，对公务员的工资增长做出规定，使公务员工资权利的落实能够有法可依。如美国的《联邦工资比拟法》、德国的《联邦工资法》等。一般都明确规定三方面内容：一是明确公务员工资具体标准，不得随意扣罚；二是按期晋级提薪；三是禁止不合理的收入。
六、结论
公务员薪酬体系仍存在问题，体系改革仍是一个庞大的工程，必须与其他配套措施同步进行。在结合我国国情的基础上，吸收借鉴国外有关先进经验，探索出一套有中国特色的公务员薪酬制度。同时，公务员薪酬体系的改革不是一个一蹴而就的，需要在实践过程中逐步探索，调整并使其规范化、法制化，找到符合客观实际的改革方案。
（作者单位：渤海大学管理学院）
主要参考文献：
［1］亚当•斯密.国富论［M］.陕西：陕西师范大学出版社，2006.
［2］亚伯拉罕.马斯洛.动机与人格［M］.北京：中国人民大学出版社，2008.3.
［3］聂锐.管理学［M］.北京：机械工业出版社，2008.1.
［4］Thcodore：Human Capital Investment and Urban Competitiveness.American Economic Review，1961.
［5］Joan EPynes.公共和非营利性组织的人力资源管理［M］.北京：清华大学出版社，2002.
［6］杜安国，刘捷.公务员薪酬制度的比较分析及其政策选择［J］.山东：山东科技大学学报（社会科学版），2003.4. |
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