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［提要］ 新疆是我国贫困人口分布的主要地区之一，其贫困人口是全国农村中收入水平居于最低层次的弱势群体。虽然经过六十年的反贫困斗争，取得了辉煌的成就，但是返贫致贫的现象依然存在。本文通过对目前新疆农村脱贫人口返贫根源的解析，深入研究现有减贫模式中无法回避的问题，提出构建“整村推进+农民专业合作社”的可持续减贫新模式，以整合政府在贫困地区投入的资源，通过合作社的发展提高农民的组织化程度，并持续提高农民的素质与能力，实现新疆减贫的战略目标。
关键词：返贫；减贫新模式；整村推进；农民专业合作社
中图分类号：F127 文献标识码：A
原标题：“破”新疆返贫困境，“立”可持续减贫新模式
收录日期：2014年3月2日
进入21世纪以来，新疆的反贫困斗争取得了重大胜利，全疆累计有284万人越过当年低收入贫困线，稳定解决温饱问题；30个扶贫开发重点县农牧民人均纯收入由2000年的980元提高到2009年的3，426元，增加了2，446元。然而，在脱贫的过程中，又出现了贫困人口减少速度趋于缓慢、脱贫和返贫现象同时并存交织发生的现象，如此严峻的返贫形势，使新时期新疆的减贫工作充满了挑战。新疆未来减贫工作的关键在于如何促使贫困地区的经济开发与社会发展、资源利用、环境保护相协调，遏制返贫现象，实现农村减贫工作的可持续发展。因此，解析农村脱贫人口返贫根源，深入研究现有减贫模式中无法回避的问题，构建可持续减贫新模式是当前新疆扶贫工作的首要任务，为新时期新疆的减贫策略调整提供理论依据和参考。
一、透析新疆脱贫人口返贫的根源
（一）自然环境的不可持续性。新疆的贫困地区人口多处在自然条件恶劣、土地贫瘠、生态环境脆弱的干旱地区、高寒山区等地。这些地区农业生产基本条件差，自然灾害极其频繁，生产技术落后，商品经济不发达，抵御自然灾害能力也较弱。特殊的地理环境使当地的贫民养成了对自然资源的过度依赖，形成了“靠山吃山，靠水吃水”的局面。为了生存他们毁林开荒、伐薪取火、毁林倒木，使当地的生态环境急剧恶化，进而侵蚀了贫困农户的生存基础，使贫困人口陷入了“贫困—掠夺资源—环境退化—更加贫困”的困境。为了满足短期的生存需求，贫困人口对资源、环境的掠夺性开发行为，造成了生态环境的严重失衡、自然环境不断退化、水土严重流失，风沙、冰雪灾害等各种自然灾害频繁出现。2010年全疆受灾面积达137，545公顷，仅南疆三地州受灾面积就达47，165公顷，占全疆受灾面积的34.3%，受灾最为严重的往往是那些集中连片的贫困地区。可见，自然生态的不可持续是导致减贫效果越来越不明显，脱贫速度趋于缓慢，贫困人口脱贫后又返贫的一个重要原因。
（二）贫困人口素质的不可持续性。贫困不仅是一个经济问题，更是一种社会现象，它不仅与自然生态有关，而且与人文环境有着更为密切的联系，人口的科学文化素质、价值观念及其生活方式以及社区的文明开化程度，直接决定着人们是否能摆脱贫困的命运。（1）一些贫困人口在获得扶持后，不仅没有认识到脱贫需要经过自力更生、艰苦奋斗才能实现，反而把脱贫看成是党和政府天经地义的工作和任务，认为自己只需要等着救济就行了。这种“知足常乐”、不思进取、缺乏发展后劲的“等、靠、要”思想与自身的素质有着很大关系；（2）由于新疆的贫困地区多属于边远、高寒地带，经济文化相对落后，医疗、养老保障制度也不健全，导致“养儿防老”观念根深蒂固，有的人至今还认为“人多好办事”，结果导致 “多生超生”现象屡禁不止，在资源本来就严重不足的情况下，这些贫困家庭的人口身体素质、文化素质更加低下，形成了“越穷—越生—越穷”，“贫困—脱贫—返贫”的恶性循环。据调查，在新疆扶贫开发工作重点县，拥有三个以上孩子的家庭全年总收入比只有两个孩子的家庭要少861元，比只有一个孩子的家庭年收入要少924元。
（三）外部经济、社会环境的不可持续性。外部经济、社会环境的平等是实现可持续减贫的必要条件，它的有效供给和平等分配对新疆贫困地区的全面发展起着不可替代的作用。概括起来，导致新疆贫困人口返贫的外部经济社会环境主要有以下几个方面：一是扶贫政绩考核制度不完善，导致地方政府在扶贫过程中只重脱贫数量，不重脱贫质量；在扶贫绩效的考核中，只重经济扶贫，不重文化、教育、生态扶贫，人为割裂扶贫资金的经济效益与社会效益、生态效益的联系。扶贫项目的实施，不仅没有形成脱贫人口自我发展的能力，帮助他们脱贫致富，反而因为严重的环境污染和生态破坏等加剧了贫困；二是社会保障体系建设滞后，脱贫人口一遇到重大的自然灾害或者生一场大病，就会重新沦为贫困人口。新疆农村地区的社会保障水平普遍较低，贫困地区更是处于一种落后的、分散的低水平状态。脱贫户一旦生病，就会因缺乏医疗保障、支付不起医药费而再次陷入贫困，而日益抬高的教育费用也使得一部分农民一筹莫展，相当一部分农民因支付高昂的子女教育费用而重新沦为贫困之中。因病返贫、因学返贫成了新疆贫困人口居高难降的一个主要原因。
二、新疆现有减贫模式中无法回避的两个问题
整村推进作为我国新阶段扶贫最基本的模式，已经成为推动贫困地区经济社会发展的重要举措。应该说，整村推进在引领新疆贫困地区兴村富民的道路上，发挥了巨大的作用，给贫困地区带来了生机与活力。但是，随着扶贫开发工作进入新的历史发展阶段，新疆的扶贫开发工作也面临新的形势和困难。
（一）以政府为单一主体，农户参与度低。参与式整村推进作为新疆新时期重要的扶贫方式，吸取了新疆扶贫开发六十年来的经验和教训，实现了从“输血”到“造血”的根本性转变，是一种确保扶贫开发经济效益的最大化和扶贫开发社会效益的最优化的扶贫方式，对于集中有限的扶贫资源，有重点地解决贫困问题，特别是增强贫困农户及乡村自我发展能力有明显的作用。但应该注意的是，整村推进模式在具体的实施中仍存在一些问题。目前在新疆贫困地区，由于农户的积极性不高，参与程度低，扶贫工作“多数是政府行为而不是社会行为”，有限的资金并没有发挥出充分的作用，从而影响扶贫的进度。农民的参与积极性没有被充分地调动起来，在扶贫项目的选择和实施中，仍然是县、镇、乡政府发挥主导作用。如此决定的扶贫项目，更多反映的是上级政府部门的主观要求，规划决策的盲目性较大，往往并不符合贫困村的实际，也不符合当地农户最迫切的需要，其更多体现的是有关部门的政绩。
整村推进的理想效果是广泛征求贫困户的意见，通过农户的深度参与，在项目的规划和实施中提高农民的组织化程度，从而提高农民进入市场的能力。但目前的扶贫，由于农民的参与程度低，在项目的规划和实施过程中没有形成某种形式的组织，因而在项目完成后，农户往往又恢复了原来的分散状态，组织化程度没有提高。因此，不仅没有形成持续发展的能力，而且很容易因为各种天灾人祸返贫。
（二）缺乏载体，农业技术推广成本高。长期以来，物质扶贫作为新疆扶贫开发的首选战略，通过贴息贷款、财政发展基金和以工代赈专项基金等扶贫方式不同程度地满足了贫困地区的物质需要，也在一定程度上推动了贫困地区的发展。但是，这种纯物质的大包大揽的扶贫方式，一方面增加专项扶贫开支而导致更严重的财政负担；另一方面也不利于扶贫对象自身创新能力和奋斗精神的培养，无益于贫困地区从根本上摆脱窘境，也难以推动贫困地区的可持续发展。
新时期新疆扶贫开发应该实现“授之以鱼，不如授之以渔”，从“输血”到“造血”的根本性转变。目前，贫困户种植的作物主要包括粮食、蔬菜、瓜果、棉花等，按理说提高收入应该不难，但是由于贫困地区农业生产的商品化程度较低，单一品种的农作物的种植面积和专业化水平也相应较低，遇到收成不好的时候，解决温饱都成问题。当遇到丰收的年份，又因为信息闭塞不知道市场行情，而导致“丰产不丰收”，“谷贱伤农”。面对新疆这样的特殊情况，就需要提高农民的组织化水平，为农户建立一个顺畅的需求表达渠道，将农户对于农业技术、市场信息的多元化需求进行整合。如此，上级部门才有可能透过这个组织载体进行专业化的农业技术培训、示范、咨询等，既能够使政府的技术供给与农户的技术需求匹配，也能够节省面对分散的单个农户的技术推广成本。同时，自发组织起来的农民，通过参与县、镇、乡各级政府的农业技术规划和农业政策制定，既能够有效监督政府的公共决策和资源分配，提高农户的积极性，也能够在参与中提高农民的能力，做到真正意义上的减贫。
三、构建可持续减贫新模式——“整村推进+农民专业合作社”
农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。合作社以农民为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务，承担了农业技术推广过程中“一家一户办不了，社区组织统不了，政府部门包不了”的任务，是农业技术和市场信息的重要载体，对贫困地区的发展有着重要的作用。
近年来，新疆虽然在不断加大扶贫投入的力度，但由于农民的参与程度较低，扶贫资金投入的效应正在迅速递减。而合作社的发展虽然可以有效地提高农民的组织化程度，但在边远的贫困地区，由于资金、资源等原因发展较为迟缓。如果将政府投入农村扶贫资金与推进合作社发展的资源进行有效整合，可以在新疆的贫困地区构建一种可持续的减贫模式：整村推进+农民专业合作社。
（一）在进行整村推进扶贫时，以农民专业合作社为载体，可以有效解决农民在扶贫项目中的参与问题。农民专业合作社能够将分散的农户组织起来，以合作社为单位进行扶贫项目的规划和实施，上级政府就可以成为掌舵人而不是划桨人，政府仅仅承担指导、仲裁和监督等职能，而不必直接进行项目的操作。合作社是农民自主治理的组织，合作社内有规范的章程，每一个成员都可以参与合作社的管理，农户对扶贫项目的参与程度也会随之提高，真正贫困的农户也能参与其中。从而可以改变目前整村推进扶贫对政府的依赖，解决现有扶贫模式在实践中主要由政府自上而下推进的问题，真正调动广大贫困户的参与积极性。此外，农民专业合作社获得的盈余依赖于成员产品的集合和成员对合作社的利用，本质上属于全体成员。可以说，成员的参与热情和参与效果直接决定了合作社的效益情况。因此，以农民合作社为载体实施扶贫项目，扶贫资金可以得到更有效的利用。
（二）将政府“自上而下”的推广方式与合作社“自下而上”的运作方式相结合，可以有效解决技术推广成本高的问题。以整村推进的扶贫资金支持农民专业合作社发展，可以消除扶贫资金“投放难，回收更难”的弊端。在整村推进扶贫的项目完成后，农民合作社也会发展得比较成熟，将会成为持续提高农民收入的有效途径。而且以农民专业合作社作为农业技术推广的基层组织者和执行者，能够重塑贫困地区的农村三级农技推广体系，可以改变农技推广体系“网破、线断、人散”的局面。县、镇、乡政府与合作社共同制定农业技术的推广计划，协同工作，合作社可以利用其优势对农户形成较强的影响力，通过各合作社之间的技术交流活动、组织参观访问、学习先进经验等，不断促进农业技术在农户之间的扩散，这样不但节约了农业技术的宣传、推广成本，也提高了农户对技术的接受程度。
但需要注意的是，“整村推进+农民专业合作社”并不是由政府以行政力量将整个村庄变为一个合作社，这样的合作社官办色彩太过浓厚，既对合作社的进一步发展留下了隐患，也难以真正提高农民对扶贫项目的参与程度。政府在这个减贫新模式中所要发挥的作用是引导农民根据自己的情况成立合作社，通过建立以农民专业合作社为平台的项目运行机制，进行项目竞争申请或公开招标，合作社将成为项目规划、实施和评估的主体，成为农民参与扶贫工作的主要载体，强化竞争与监督。这种方式可以通过竞争的压力使各个合作社迅速提高其内部治理水平，也会使项目资金的投入效益迅速提高。
四、结论
通过“整村推进+农民专业合作社”的可持续减贫模式，可以有效地整合政府在贫困地区的资源投入，提高减贫的效率。同时，在建立农民专业合作社的基础上开展竞争性的整村推进扶贫，能够让贫困农户真正地参与进来，提高农户参与扶贫项目的积极性与主动性，也可以有效地提高政府扶贫资金的效益。通过引入竞争机制，形成村内部合作社之间，以及村与村、乡与乡乃至县与县之间的合作与竞争，促进农民合作社在竞争中不断完善内部治理，最终达到推动新疆贫困地区经济社会的发展，使农民真正摆脱贫困、走向富裕的目的。
（作者单位：1.新疆财经大学经济学院；2.新疆社科院）
主要参考文献：
［1］国家统计局新疆调查总队.新中国60年新疆人民生活［Z］.中国统计出版社，2009.
［2］辛秋水.建设新农村、改造贫困地区人文环境［J］.福建论坛，2006.6.
［3］国家统计局新疆调查总队.新疆调查年鉴2010［Z］.中国统计出版社，2010.
［4］张宏.欠发达地区参与式扶贫开发模式研究［D］.兰州大学出版社，2007. |
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